“三位一体”:农业经营体制的重大创新 ——访中国农村发展研究组研究员陈林

作者:本刊记者 魏群、李秀江/采写

“三位一体”:农业经营体制的重大创新 ——访中国农村发展研究组研究员陈林

(时任瑞安市副市长陈林为农协会员的合格农产品授予“瑞农协”集体商标)

2013 年10 月9 日,国务院副总理汪洋来到浙江考察农民专业合作社、供销社、信用合作“三位一体”的农村新型合作体系建设。

中共十八届三中全会召开在即。三十多年前中国改革从农村起步,因此,每到重大的改革关口,人们往往会将目光再度投注到农村,汲取奋发前行的灵感和动力。

三十多年前,农村改革包产到户赋予中国农民较大的经济自由,很快实现了生产力的解放和农业生产的大幅增长。但是,自上世纪九十年代以后,原有政策的潜力几乎释放殆尽,三农问题空前突出。探索和创新农村改革势在必行。

2006 年初,时任浙江省委书记习近平在全省农村工作会议上,提出了农民专业合作、供销合作、信用合作“三位一体”的构想,并在瑞安率先试点,2006 年底开始全省推广。这一改革实践曾引起国内外专家学者和媒体的关注,轰动一时,余波未歇。

尽管这一改革实践,伴随着各种争议和部门利益羁绊,在进展上有起有伏,但是在许多研究者和实践者看来,“三位一体”的构想抓住了三农问题的要害,为农村、农业、农民进一步走向市场、走向现代化开辟了新的空间,可以说是农村生产关系和农业经营体制的又一个重大创新。

中国农村发展研究组研究员陈林,2005 年之后多年担任浙江瑞安市副市长,直接组织实施了“三位一体”的改革试点,近几年他一直坚持不懈地在呼吁和推动这项改革。近日,本刊专访陈林。他认为,“三位一体”新型合作组织的浙江实践,对新时期改革全局的探索亦十分有益。

新型合作化:从“两个飞跃”到“三位一体”

中国民商》:您亲历了“三位一体”农村合作组织的改革实验,这一改革有何大的历史背景?

陈林:中国改革开放的总设计师邓小平,1990 年3 月在谈到农业问题时指出:“中国社会主义农业的改革和发展,从长远的观点看,要有两个飞跃。第一个飞跃,是废除人民公社,实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进,要长期坚持不变。第二个飞跃,是适应科学种田和生产社会化的需要,发展适度规模经营,发展集体经济。”

现在我们需要全面理解“规模经营”的内涵。近些年来的一些讨论,简单地把农业的希望仅仅寄托于规模经营,又把农业规模经营的希望寄托在土地的流转和集中,这有反思的必要。

对于土地流转当然是要肯定和保护,但农业经济学家经过大量的调查研究发现,土地规模和土地产出率( 单产) 没有必然联系,只和劳动生产率有关系。也就是说小块土地上的单产不见得比大规模农场的单产低,甚至更高一些,这在全球得到了实证数据的充分支持。对于中国来说,由于人多地少、人地关系高度紧张,在相当长的时期内,更要追求土地的产出率,以确保国家粮食安全。

农业和农村经济的规模效益,仅仅依靠土地流转是不足以实现的。在市场经济条件下,农民的增收不仅取决于产量在物质上的增加,更取决于价格条件及其背后所隐含的市场力量对比。这就需要提高农民的组织化程度,增强市场谈判地位和议价能力。为农服务,特别是为农业生产服务的金融、流通、科技等社会化服务体系,也需要通过规模化降低和分摊成本、提高覆盖面。

《中国民商》:那么,当年浙江瑞安开启的“三位一体”改革,找到了怎样一种组织形式?

陈林:经过试点县市的实践验证,在“三位一体”的基本构架下,辖区农民和各级各类合作社普遍进入农村合作协会(农协),原有农民专业合作社得以规范、充实和提升,同时推动基层供销社开放改组融入合作协会,从根本上实现供销社回归“三农”与合作制;信用联社(合作银行)的原有社员(小额股东)也进入合作协会,并通过合作协会托管持股合作银行,形成产权纽带;合作银行又依托合作协会、合作社发展信用评级、小组联保、反担保等金融创新,拓展营销网络,既控制了银行风险,又放大了农村信用,这一设计也是与孟加拉乡村银行异曲同工的。

“三位一体”的平台,为何要叫“农村合作协会”,而不是什么“合作社协会”或者“合作组织联合会”呢?这是经过各级领导专家反复斟酌的。其一,现有诸多合作社几乎都不规范、甚至是假的,“假合作”的基础上再搞个假联合,毫无意义,也没人相信。其二,这是一种合作制的探索,但是超越了“合作社”的局限,仍属一种社会团体,可以称为“合作协会”。其三,简称农协,侧重于农民个体的直接联系。农协要有“联邦式”的结构,而不是“独联体”。会员可以分级,承认现有利益格局,但是必须保障基层农民直接进入的通道,预留未来发展和扩充的空间。没有广大农民会员的授权(哪怕是形式上的),农协要驾驭和整合供销社、信用社,就缺少法理基础。其四,信用联社很多已经改制成为农村合作银行,继而组建“农村合作协会”,也比较容易被他们接受。其五,改革着眼于农村整体发展,区域特征更强于行业或职业特征,故称“农村合作协会”而不是“农业合作协会”或“农民合作协会”。

2006 年10 月,时任省委书记习近平亲自听取试点工作汇报。他指出,“三位一体”的新型合作与联合组织,把合作制农业产业化经营又提高了一个层次,实现了新老合作经济资源的对接和各种合作经济组织的合作与联合。这是发展农村新型合作经济组织的有益实践,是立足新阶段、把握新趋势而积极探索的一条新路子,应当予以鼓励和支持,同时还要认真总结,并在全省推广这一经验,使之不断完善和更加成熟。

《中国民商》:作为一名学者,您如何看待“三位一体”合作组织改革的理论意义和历史定位?

陈林:继“两个飞跃”之后,“三位一体”的构想结合中国实际,既是对农业合作的美国模式与日韩模式取长补短,又可对计划经济时期就已形成的供销社、信用社进行改造利用。这是一种制度意义上、植根中国本土的自主创新,同时也是各级各类合作事业发展与改革的殊途同归。

发展新型合作经济意义上的“集体经济”,绝不是重新回到“一大而公”

《中国民商》:其实多年来,我们一直在鼓励提高农民的组织化程度,原来有所谓的集体经济组织,这些年也出现了很多农村专业合作组织,但效果并不理想,原因何在?

陈林:上个世纪50 年代我国所推行的大规模农村合作化,实际是把“合作化”混同于“集体化”,照搬苏联模式,更进一步追求“一大二公”,很快就丧失了合作制的应有内涵。

发展新型合作经济意义上的“集体经济”,绝不是重新回到“一大而公”。宪法第八条规定:“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济”。在我国,“集体经济”与“合作经济”是长期混用的。按照现在更加严谨、规范的称谓,应为“合作经济”之意。何况从马克思主义经典著述来看,合作制、合作经济本来是更早使用、广为接受的概念。严格说来,市场经济条件下的合作制作为一种经济组织形式,并不属于所有制范畴,更与特定的意识形态没有必然联系。

改革开放以来我国农民专业合作组织的发展,在指导思想上又受美国模式的影响。中国地少人多的现实条件,决定了农户规模普遍偏小,农民本身的专业化程度就很低,在此基础上,片面强调美国式的所谓专业合作,是难成气候的。

在类似我国的东亚小农社会,如日本、韩国以及我国台湾地区,农村是以社区性的合作组织为主,并在纵向上形成多级体系。但是日韩模式也难以简单照搬,我们无法另起炉灶,或者推倒重来。

我们推动“三位一体”,并不是三“社”一体、归大堆,也不是现有各种真真假假的合作社形式上的松散联合。

所谓“三位一体”,首先是农民专业合作、供销合作、信用合作三类合作组织的三位一体,促进其发展、规范与改革,加强合作、联合与整合。“三位一体”,又指金融、流通与科技三重合作功能的三位一体,还可引申为基层、区域(行业)乃至全国三级合作体系的三位一体,或者经济合作组织、群众自治团体与行政辅助机构的三位一体。正所谓,合则多力,三生万物。

某些涉农部门成阻力

《中国民商》:“三位一体”的改革遇到了什么阻力,当前是推进这项改革的最好时机吗?

陈林:近年来在一些地方推广“三位一体”合作组织,遇到的最大阻力,恰恰来自某些涉农部门本身。

在今天市场经济还不规范成熟的情况下,传统的部门分割仍然不同程度地存在,一些部门更热衷于利用行政乃至立法手段扩充寻租空间和势力范围,造成新的部门分割问题。

这些年来,城市改革中的“条块分割”初步得到解决,而农村改革中“条块分割”似乎还在加剧。涉农部门各自为政的现象非常突出。部门利益不断膨胀,假以支农的名义扩张预算、编制、级别、职权,更有甚者,通过立法及其他政策性文件设立各种审批权限和资金渠道。

改革开放30 年来,农口体制一直没有大的改革,现在已经远远落后于形势的发展。农村改革和新农村建设的当务之急是改革整个农口体制,进行系统性重组。

从根本上说,农口体制,包括农办、农业局、供销社、信用社乃至县乡农经、农技事业单位等等,要进行大范围改革重组。行政权力的运行逻辑总是趋向于自我封闭、相互分割,因此,纵使合并成一个“超级部门”也难免出现反反复复,更不能解决农民主体地位的问题。

但是,涉农部门分割问题和农民主体问题,倒是有可能毕其功于一役。自上而下的行政体系改革与自下而上的合作体系建设相结合,既提高行政效能,又降低合作成本。只有唤起农民的广泛参与和支持,提高农民组织化程度,我们才有足够的政治能量与合法性资源,冲破既得利益集团的阻隔,真正打破部门分割。也只有深入转变政府职能、大力整合政府支农资源,农村合作组织才能迅速得以茁壮成长。

前些年农口部门推动农民专业合作立法,并不包括民政、科协长期支持发展的农技协组织,又排除了金融合作。在农口部门内部,竞相争夺农民专业合作社的“主管”地位,对于合作组织的真正内涵却并不在意。在2006 年10 月31 日《农民专业合作社法》得以通过后,当年12 月银监会推出了自己的资金互助社管理办法,还同时推出了村镇银行、贷款公司,而此前人民银行已经在一些地方试点了“小额贷款公司”,这两大金融监管部门也是各行其道。而无论村镇银行、贷款公司,还是更早以前的“小额贷款公司”,不仅令人联想起当年“农村金融服务社”、“农村合作基金会”一哄而起的前车之鉴,其在政策思路上更莫如说是“公司+ 农户”在金融领域的变种。“公司+ 农户”是为外来资本服务的,现在推出的“农民专业合作社”或“村镇银行”、“资金互助社”也是只有少数“大户”玩得起的“富人游戏”。长此下去,势必进一步加剧农村中的两极分化和社会不公。

但是,金融、流通、科技等合作组织及其功能服务对于农民特别是小农,如果维持相互分割,就既不能达到规模优势,又增加组织成本,各自都难以成功。殊途同归,三位一体,则是唯一出路。

推进这项改革,需要高层尽快作出政治决断,对于部门分割的“老大难”,需要迎难而上,现在已经没有绕道而行的空间。

《中国民商》:您对农口体制改革还有什么具体建议?

陈林:十八大之后,2013 年的中央一号文件,特别强调了农业生产经营体制创新,这是多年来所未有的。“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”,是中央长期的既定方针,并且写入了中华人民共和国宪法第八条。要继续完善和创新,只能是以适当方式强化“统”的一面。而“统”的载体和途径,只能是合作制。

现在所需要的改革,是深层的体制改革,涉及县级以上利益格局的调整,需要更为充实的理论准备和政治动员。大的体制不改革,在局部上的试点是不可能长期巩固、成熟的。为此,我们提出“大农政”与“大农协”的设想。希望以农村合作“三位一体”建设为契机,进一步推动农村综合改革,打破条块分割,进一步沟通、协调、整合现有涉农体制和资源,促进县乡机构改革和政府职能转变特别是涉农部门的职能转变,实现农村行政体系与农村合作体系的相互补充。

另外,我们研究提出了“三位一体”农村合作协会作为“公法社团”的概念,形成了立法建议和操作方案。这些操作方案已经在浙江、河北、广西、安徽一些地方的试点中得到反复验证,但是不能替代立法。我认为改革可以“摸着石头过河”,在立法上是不能“摸石头”的。立法需要精密的推演、设计;整体立法要有相当的前瞻性,不能过于迁就现状;要打破部门立法的限制,以立法巩固和扩大改革成果。

类似的立法在国外都有了上百年的历史,不存在什么条件是否成熟的问题,例如日本上百年前推动产业组合(即合作组织)立法的时候,不会比我们今天更有经验。新中国建国之初的1950 年颁布《农民协会组织通则》,规定了农民协会的重要任务是“举办农村合作社”;同年还提出了《中华人民共和国合作社法草案》,这个草案采取了综合立法,尽管在个别字眼和表述上留有当时的时代印记,但在整体框架和逻辑上,其水平要明显超过几十年后的《农民专业合作社法》。

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