许成钢:中国改革绕不开基本的制度问题

许成钢:中国改革绕不开基本的制度问题

十八届三中全会:改革是最大政策

十八届三中全会将于11月召开,中国新一轮改革成为焦点。社会期待新一届政府的改革能够冲破经济发展障碍,再一次释放红利。然而,当下中国改革的难点与突破口在哪里?未来改革又该如何推进?

为此,10月16日,凤凰财经专访了香港大学《国之基金》经济学教授、清华大学特聘客座教授许成钢。自上世纪80年代初在中国社会科学院工作时起,许成钢就致力于对中国改革及政策的研讨,并荣获2013年孙冶方经济科学奖。

他认为,目前中国的改革已到关键时刻,小修小补的措施已不能进一步释放改革的红利,改革要面对基本的制度问题。

凤凰财经:十八届三中全会即将召开,能谈一下您对目前中国改革的看法吗?

许成钢:现在中国的改革要面对的是非常基本的制度问题。过去的30年,中国的改革试图绕过这些制度问题,即在基本不改变制度的情况下,做一些边缘上的小修小改。现在修补可以说已基本做完,改革碰到的关键问题是基本制度问题。

以银行体制改革为例,利率、汇率等问题相对容易改变,但仅仅改变这些是远远不够的。

国有银行的垄断是金融改革最大制度障碍

凤凰财经:您认为目前中国金融改革主要存在哪些制度性障碍,亟需改革?

许成钢:首先,要明确金融领域主要包括银行和证券市场。中国银行业最大的问题就是国有银行的垄断。中国金融界一系列的基本问题皆是国有银行垄断造成的,以中国的经济发展中

特别重大的问题——中小企业发展不足为例,中小企业发展不足的最大原因之一是由于融资困难,之所以融资困难主要是因为中国的中小银行极其少。如果不存在大量的中小银行,中小企业一定融资困难,这在世界上任何一个国家都不例外。

中国之所以在中小银行非常少,是因为国有银行的垄断,不允许民营资本进入银行业,这是基本制度问题之一。

另一个是金融市场制度。中国的金融市场是一个极度不正常的市场,主要由于两个原因:

第一,中国的金融市场中绝大部分上市企业是国企,并且这些国企大部分的股份是不能流通的,因此,这些上市国企的治理问题和证券市场完全脱钩,小股东没有投票权,利益得不到保护。

第二,是中国的司法体制。当今世界上任何证券市场一定是由政府金融监管。金融监管的基本性质就是一个执法机构,并且这种执法机构一定是以司法独立为背景的。在司法独立的背景下,设置专门的独立的机构对具体的金融问题做监管。

但中国金融监管不是独立操作的,最根本的原因就是因为司法不独立。所以,新一届政府若要从基本上解决中国金融市场存在的问题,必须要改革司法体制,至少入手建立金融领域的司法独立。

中国金融监管误区:一出事就治民营银行

凤凰财经:现在新一届政府鼓励民营银行进入金融领域,大陆掀起了一股“民营银行热”,不少企业争相向民营银行进军。您是怎么看待这一现象的?您认为,民营资本进入金融领域发展前景如何?

许成钢:中国经济要进一步发展就必须准许民营银行进入,并且这个门槛要低。放低门槛是为了有巨大量的中小银行进入,而不是只有几个大企业进入。金融改革要推进,必须要有巨大量的中小银行进入。

改革开放后,中国曾有过为数不少的民营银行,但在1998年东亚金融危机时,为了防范金融危机,以及面对当时出现的国内一些民营金融机构出现挤兑,大量的民营银行被关闭。此后,中国的中小民营银行就垮掉了,这是一个巨大的倒退。

现在政府允许并且鼓励民营的银行进入,原则上是好的开端,但这个开端能不能走远,现在还不好判断。关键问题是降低进入的门槛,同时完善金融监管。中国过去的金融监管存在一个很大的误区,即金融监管不是把民营企业和国营企业同等看待,而是一出了问题就去治民营企业。

中国金融监管的许多内容,做的不是监管本身应该做的工作,而是限制民营企业,限制民营的所有制。监管不应针对所有制,而应该是银行的操作问题。监管的目的是为了金融安全,而不是给国有银行好处,挤压民营银行。

如果金融监管制度存在漏洞,即便允许民间银行进入金融领域,也不能保证民营银行能大量进入。金融监管的漏洞甚至导致金融安全问题,由此产生了问题,银行监管机构可能会再度关闭民营银行。

另一个要解决的司法问题,是银行监管机构的权力大小与来源。例如,银行监管机构的权力从何而来?有没有权利关闭民营银行?

这些制度问题,司法制度问题,都是中国的改革逃不掉,必须要面对的。无论是银监会、证监会,法律都应该明确它的权力来源与范围,可以做什么,不可以做什么。

全世界各国的金融监管制度都是以美国为模范建立的。以美国证监会为例,法律上它有明确的权力来源与行使权力的范围。美国证监会有权力侦察、警告,以及在规定的范围内处以罚款,但是当遇到重大案件时,他只是司法体系的一部分,最终要由独立于政府的法庭判决,证监会的角色则从监管者就变成公诉人,代表政府在法庭起诉它认为犯法的那一方。

这点很重要,即金融监管的功能是由整个的司法体制所决定。在美国司法体制中,最重大的权力不在监管者手里,监管者无权做许多事情,比如监禁,重大的罚款,监管者罚款的能力是非常有限的。再比如,关闭银行这类事,根本就不是监管者拥有的权利,是需要有独立的司法体系来决定的。

但是,中国的司法体系并不是独立的。司法体系不独立,监管机构就不独立,会站在相关的利益方上,导致银行监管出现一系列的基本问题。这就导致中国的金融发展碰到的极其困难的问题。改革不碰这些基本制度,这个改革走不了几步,如果想绕开,最终也没有什么路可以走。

现在中国需要改革的核心问题之一,是努力推动建立独立的司法体系。

绕开司法独立 改革仅是权宜之计

凤凰财经:您能具体解释一下,为什么司法独立对于现阶段中国的改革至关重要?

许成钢:司法独立是保证社会秩序,市场经济正常运行的先决条件。世界上所有发达经济,没有例外的,都具有独立的司法体系保护产权,执行合同。

比如极其严重的腐败问题,其根源之一是司法不独立。如果新一届政府意识到,腐败已成为中国社会的基本问题,关系到国家存亡,必须要杜绝,真正治本的手段之一,就是建立独立的司法制度。 

再如现在,中国社会中的上访,规模持续扩大,问题丛生。其根源就在于司法体系不独立,各级地方法院与各级地方政府或有相关利益的权势有密切联系。使得上访成了解决司法问题的手段。解决与上访以及社会稳定问题的必经之路是司法改革,实现司法独立。

一个可操作的渐进体制改革方法是,在设计司法体制改革时,设置跨地区,行政上相对独立,不受第三方利益干涉的法院。如果公民对某县或者某省法院的判决不服,可以选择上诉至同级别的,地处其他县、省的法院,而不是只能向上申诉。

这个问题极其重要。站在大历史背景下观察,世界上所有的发达经济体都是以独立的司法为基础的,这是现代经济发展的先决条件。绝大多数的发达国家,一个基本特点是在现代经济发展之前,已经实现司法独立:即司法独立在先,经济发展在后。这个道理特别简单,因为在没有司法独立的情况下,连产权保护、合同的执行都有困难,而市场经济运作的基本内容就是大量的私人合同的建立和执行的过程。相比之下,上访是中国古代帝制中无独立司法条件下的产物。中国古代社会中,由于不存在独立司法,县官即本县的法官,老百姓利益受损后,在地方上无法打赢官司,只能选择上访。以上访制代替独立的法治,使得交易成本极其高昂,经济发展一定受到基本阻碍。

世界上为什么产业革命发生在英国,而不是别的地方?最基本的一个事实就是在产业革命之前,英国已经开始保护私有产权,它的司法是独立的,合同是能执行的,企业家创造的东西归企业家所有。

即,英国的体制改革在前,经济发展在后。美国也如此,日本也如此,德国、法国,所有发达国家都如此。对此,国内存在不少误解,甚至有些人有意识地把历史的过程说反,目的是为了对不进行体制改革的做法辩护,幻想不用动体制,就能把经济发展好。实际上,这是做不到的。因为制度问题只要不去碰它,不努力解决,它不会自动改过来,相反,还会产生强大的利益集团,阻碍经济的发展。

历史事实告诉我们,经济发展本身从不会自动推动政治体制改革和司法体制改革。恰恰相反,政治体制和经济体制中的问题,会直接制约经济的发展。

凡是没有司法独立的国家,经济最终是发展不起来的。经济长期不发展以及所谓“中等收入陷阱”的问题,都主要是制度问题所致,从来不是单纯经济发展的问题。当没有司法独立的时候,大家都得想办法去巴结当官的,去巴结政府,民营企业的发展碰到巨大困难。这些问题已经严重影响到中国经济的发展,成为中国经济发展的巨大绊脚石。

总之,目前中国经济的发展和改革碰到的核心问题正是体制问题,其中包括司法独立问题。试图绕过体制改革而采取的其他措施都只是较次要的,或者是权宜之计。

之前,一直想办法绕过去,在不触动体制的情况下,小修小补。现在,能修能补的已经用光,接下来只有在制度上进行改革,经济才能进一步发展。司法独立是中国体制改革中最基本的问题,更不能绕过去。

凤凰财经:具体来讲,您认为中国司法体制改革,可以做出那些尝试或试验?

许成钢:全面推进司法独立改革会遇到很多困难,不可能一蹴而就。虽然全面的独立司法改革一时难以做到,至少局部的试验应该推进,可以推进。一个可能的做法是,在一些“特区”,例如上海自贸区,试验司法改革。例如,在自贸区内设置与当地政府完全独立的专业法庭,由最高司法机构任命能力特别强的法官任职。保证与地方党政完全脱离关系,不受地方各方利益干扰。一旦在一两地建立了这样的制度,就为推广准备了条件。

解析中国土地改革过渡路径:强化租赁合同

凤凰财经:中国可尝试在自贸区内试验司法改革,同样,土地改革是否也可采取相似的形式,先小范围试验然后再逐步推广?

许成钢:要是政府决心去做,土地制度改革完全可以从地方开始,并且比起金融改革,土地制度改革的性质本身就是局部的。

中国土地制度改革要解决基本的问题是土地产权。现在一些地区已开始土地确权改革试验,这些改革试验大体都是朝着正确方向,但都没有试图从根本上解决土地产权问题,而是设想在不触动基本体制下,摸索一种可行的操作方式,使得土地能够流转。

目前的土地确权改革试验关心更多的是效率与资源配置问题,担忧的是土地若不能流转,人怎么进城,土地如何集中利用。这与解决土地产权问题的终极目标相差甚远。土地产权不仅包括,也远远超过土地流转所面临的问题。土地产权实质关系到每一个人的基本权利与力量,其中包括每个公民拥有的法律力量。例如,当他人侵占公民的土地财产时,公民有没有力量来保护自己的财产。

如果公民在法律上根本就没有这些权利,而只拥有通过一些巧妙的方法,让渡给公民使用的权利,那么公民在受到更有权力一方的侵犯时,无论是地方政府还是腐败官员,就只能受摆布。以现在大家所关心的腐败问题为例,之所以有如此多的腐败,根源就是原本该是公民的财产被规定为公共财产,公权力不受约束,肆意侵犯公共财产实际就是在侵犯公民的权利。

由于大陆现行法律规定土地不是私有财产,普通老百姓也就没有法律能力保护自己的财产。在土地增值的很大部分进入腐败官员的腰包时,人们只能说憎恨腐败。如果法律规定土地是老百姓的私有财产,老百姓清楚这些社会财富原本就是自己的,当腐败官员侵吞的时候,每个人就会有能力、有权利,想尽办法保护。

所以,中国的土地改革亟需解决土地产权问题,明确界限。

凤凰财经:现行状况下,中国土地改革可以采取哪些过渡措施?

许成钢:目前制度下,一个可行的过渡方案就是强化租赁合同,包括延长土地租赁期、扩大租赁土地的权利范围、提高租赁合同的法律地位和加强对租赁合同的执法。使得任何人侵犯公民土地的租赁权,公民都可将其告上法庭。

这种强化租赁合同的做法,实质是在加强公民的土地所有权。以香港为例,香港过去是英国的殖民地。按照英国法律,土地的最终所有权是归英国皇家所有,但英国皇家并不直接操作,实际上是香港老百姓拥有租赁权。最早,香港公民获得299年租赁权,后变成199年,回归时改为70年。

凤凰财经:但现在中国基层土地改革面临的一个问题,不少地方政府与开发商结合圈地,当地农民在获得延长租赁权利前就已经丧失土地,这种状况又该如何解决?

许成钢:实际上,这个问题已超出产权范围,涉及到更普遍的制度问题。决策者要是真心推动改革,一定要以法治为基础。法治的基本原则之一,就是法律是不能回朔的,否则,改革一定失败,法治也无从实施。决策者设计改革时,必须非常清楚这点,严格按照法治要求去做。

凤凰财经:改革也是利益分配再调整的一个过程。延长租赁期,这必然涉及到当地政府与农民的利益调整。有一种说法是,改革会受到既得利益者的阻挠。您是如何看待这种状况的?

许成钢:对,改革最困难的部分就是利益集团,尤其是由于制度缺陷而产生的利益集团,他们抵制所有的改革。另外,改革中还存在普遍认识不足的现象,例如,不少贫困老百姓已深受公权力的侵害,却还以为自己受到保护。

之所以会出现这种现象,主要还是由坚决反对体制改革的利益集团造成的。他们使用各种方法封锁信息,使得普通老百姓接触不到正确认识,不知道世界的实情。

凤凰财经:有一种争议是,对现行土地制度进行根本的改变会对执政党的地位,与社会主义基本制度造成冲击,您是如何看待这一问题的?

许成钢:对于这一问题,党内人士也有不同的看法。我想指出,首先,要明确执政党最关心的问题是什么。改革以前,中国共产党曾明确地全面反对资本主义,但改革以来这个基本原则已经改变了。而且,回顾历史可知,中国共产党之所以在1949年能够变成执政党,依靠的是中国农民,依靠的是向农民许诺“耕者有其田”,即平等拥有土地的私有土地制,通过土改的方式将土地分给全体农民。土地私有化的体制改革对民众好,对经济好,对体制改革重要。如果执政党有意站在绝大多数民众利益的立场上,如果推动这个改革会带来冲击,那个冲击帮助社会稳定、帮助经济发展,是正面的。任何体制改革,归根结底必须是为了维护公民的利益,执政党的改革也不例外。

土地制度改革最根本的是为了公民自身的利益。当然我们必须知道,由于自古以来的误导的宣传教育,导致一些公民缺少对自身利益所在的清醒意识。

政治改革之关键:解决地方竞争机制

凤凰财经:刚刚我们谈到过去中国经济的增长,多是依赖在已有的制度下小修小补,缺乏对基本制度的变革。对此,您能具体解释一下吗?

许成钢:过去,以GDP增速为核心的地方竞争机制是促进中国经济发展的有效方法。这种方法解决了地方政府间的激励机制问题,但现在地方竞争机制本身成了产生问题的根源。原因有两方面:

第一,世界上任何政府所面对和所必须关心的问题,一定不只是GDP的增长。如果政府几十年来只关心GDP增长,一定会出问题。

第二,过去中国很穷,GDP增长可以带动其他方面的发展,所以,人们可以暂时忍受唯GDP增长为核心带来的负面问题,例如,环境污染,资源浪费等,但现在中国已逐步脱离贫穷,实现从计划经济向市场经济的转变。私有企业已占中国经济过半。在这种情况下,如果还使用唯GDP增长为目标的地方竞争机制,就会出现各种问题。

凤凰财经:现在若是放弃这种唯GDP增长的地区竞争手段,中国又该如何解决地方政府的激励机制问题?

许成钢:这个基本问题的解决一定涉及基本的体制改革。中国的现行的政治体制是所有各级政府都由上级任命,上级给下级命令,上级考核下级,一切都是自上至下的,各级官员只对上负责,不对下负责。在面对复杂任务时,这种制度总是产生难以解决的激励机制问题。只要保持这种体制,就没有解决激励机制问题的好办法。在不触动现有体制的条件下,一个至今还在反复使用的方法是,让地区间不仅仅竞争GDP增长速度,同时还竞争许多其他事项。然而,问题是让地方政府同时竞争多个事项,其中许多事项间会互相矛盾。地方政府一定会为自己的利益决定取舍。于是,上级如何在多种目标之间评判下级?经济学的理论告诉我们,在此情况下,上级实际无法有效评判下级,因此这种方法从根本上无法解决地方政府的激励机制问题。

也有人建议取消地方竞争机制,而代之以中央直接给地方发号施令。这个做法问题更多。中央如何确切知道地方应该做什么?如何了解地方政府做了什么?地方政府比中央高层更了解当地的情况,很容易欺上瞒下,虚报情况。在不解决激励机制问题的情况下,依赖中央发号施令,整个的行政机器都可能失灵。实际上,现在几乎不可杜绝的腐败就是由于激励机制失灵,导致整个的行政机器失控、失灵的一例。

在地方竞争机制失灵的情况下,如何进行体制改革,避免行政机器失灵,是当下中国政治体制改革的基本问题。这一改革的关键是,改变官员自上而下任命的体制,由此改变各级官员只对上负责产生的激励机制问题。具体的,就是要推动地方选举,从基层起,地方官员由地方选举产生,让地方官员主要对当地的选民负责,而不是对上负责,不是依赖自上而下的监督考察。这会从基本上改变了地方官员的激励机制问题。

以台湾为例,1950年起,县、市、村、里各级官长就由选举产生。当时台湾还没有开党禁,其他的党并不合法。但是地方选民选举高到县一级的领导。在台湾县一级相当于大陆的省一级。这种选举制,保证了地方领导,直至县一级的领导,要直接对本县的选民负责任,而不是让“总统”天天盯着县长。

中国内地是一个地域广,人口多的国家,比之台湾,改革的难度更大,但不能不改。作为改革的开始,重点可以在基层。基层地方政府必须有选民直接选出,对选民负责,而不是主要向上级负责。中国内地村级选举早已普遍进行,其中存在很多问题,需要认真的改革和完善。与此紧密相关的是,应该尽快推动镇级选举,同时认真计划县级选举的改革方案。

凤凰财经:据您了解,目前内地的基层选举有没有特别成功的案例,为什么?

许成钢:现在内地的基层选举还没有特别突出的好例子,主要是因为基层选举不在改革日程上。早在上世纪八十年代,基层选举改革就已开始设计,并且一些地方开始试验,但此后基层选举不在改革日程上,遇到大量问题得不到解决,改革受到阻碍。虽然村级选举已经普及,存在的问题巨大。只有推动基层选举的改革,这些问题才能得到解决。

实际上,基层选举制度不仅是应该的,是必须的,也是完全能够推进的。第一,它利于从基本上反腐败;第二,能帮助老百姓参与社会建设;第三,利于解决地方行政与经济问题。

以地方债问题为例,如果允许县一级发债,如何限制县级发债的范围与数额,在没有基层选举制的情况下,所有的限制都是来自上级,地方政府会想尽办法避开这些限制,无节制地发放地方债,肯定会出现危机。但如果由选民,或选民的代表,决定本县的发债,情况则会不同,会大大减少出现地方债危机的机会。

中国经济增速受阻根源是制度绊脚

凤凰财经:最近关于中国经济增速这一话题,引起了不少争议。林毅夫认为,中国经济全年保持7.5%-8%的增长完全可能,未来“保8%”潜力依然存在。您是怎样看待未来几年的中国经济发展的?

许成钢:经济增速问题,在经济学上是一个讨论得比较成熟的问题。正如我们前面所讲,现在中国经济发展面临的是基本制度问题。如果中国不存在制度问题,像美国、日本等国家那样制度较完善,那么,今天中国经济保持高增速根本不是问题,也不会有如此多的争论。

林毅夫对于中国经济增速的说法,讲得也对也不对,为什么呢?

首先,如果将中国的制度问题全部忽略不计,中国绝对还有30年的快速发展,也根本不存在“中等陷阱”收入这一说法。如果中国不存在制度问题,再经过30年的发展,中国的经济一定会接近或者基本达到西欧国家的水平。届时,加上中国庞大的人口数量,中国经济总量会超过整个北美与欧洲的总和,如诺贝尔(经济学)奖得主Robert Fogel(罗伯特•福格尔)几年前所预料。

但是中国存在基本制度问题是几乎所有从事商业的人尽人皆知的。现在中国之所以存在严重的经济增速问题,引起人们的担忧,根源在于制度上的绊脚石,到处都是绊脚石。制度问题对于经济发展相当于到处挖了坑,掘了沟,建了墙,到处放了地雷,经济前进的每一步都绕不开这些障碍,所有的问题都是从这来。

过去,在避开制度改革的边缘改革中,中国选择了出口导向的经济发展模式,因为国内制度问题对出口制造业的影响远为更小。但是,这条路现在已走不通。随着中国变成世界第二大经济体、最大出口国,中国的出口已经太多,使得其他国家吃不消,不但发达国家吃不消,就连发展中国家也都吃不消了。靠出口发展中国经济没有多少余地可寻了。因此,中国经济要进一步长期发展必需靠内需,而扩大内需遇到的问题多是由制度造成的。只有解决制度问题,内需才能跟上来。

即便从最简单的,不包括制度问题的经济增长理论看,中国的长期经济增长的可持续性也存在严重问题。这个问题就是劳动力投入。过去中国经济发展有一定基础的是人口,劳动力,人力资本。然而,目前中国人口结构正在发生巨大的变化,人口老龄化加速。出现这种状况背后的原因是制度,即强迫实施的一胎制。若继续这个错误政策,15到20年后,即使所有其他方面都发展顺利,仅仅人口的老龄化,就会使中国在经济尚属于中下发展水平的状态下,提前进入低增长的老龄经济。即,仅仅这一个因素就会对未来中国经济增长造成足够的基本困难。(文/刘静 采访:刘静、谭红朝)

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