常修泽:“结构性破垄”与民商发展机遇

作者:文/ 常修泽

常修泽:“结构性破垄”与民商发展机遇


常修泽   著名经济学者,清华大学中国经济研究中心研究员、国家发展和改革委员会宏观经济研究院教授、博士生导师。著有《人本体制论》《广义产权论》《包容性改革论》等学术理论著作,被学界称为中国“人本经济学的探索者”和“对产权问题素有研究的经济学家”。其理论贡献被收入1949_2009《中国百名经济学家理论贡献精要》第2 卷。

以“深化改革:动力与阻力”为主题的中国民商论坛,于2013 年11 月10 日至11 日在广州增城市举行。第十一届全国政协副主席、全国工商联名誉主席黄孟复,全国政协原常委、经济委员会副主任胡德平,中国经济体制改革研究会名誉会长高尚全,全国政协原常委、国务院经济发展研究中心原主任陈清泰及专家学者、民营经济界企业家代表百余人出席会议。常修泽教授作为特邀专家出席此次会议,并作了《结构性破垄与民商发展机遇》的专题报告。

常教授在报告中,以他的新著《包容性改革论》为理论依据,简要介绍了他的《给三中全会全面改革方案的四点框架性意见》(2013 年6 月上报国务院领导),重点阐述了上述意见中的“结构性破垄”理论与方略。在把“垄断”划为三大类别、六种情况的基础上,提出“三破”、“三不破”的基本思路。

常教授强调,“三破”是指,对过时的、假冒的所谓“自然垄断”和垄断性行业中的竞争环节,对不合理的行政垄断,对阻碍和限制竞争的经济性垄断,要坚决破垄;“三不破”是指,对真正的自然垄断性环节,对法令性的垄断(如烟草),对竞争基础上形成的产业集中,可不破垄,但也要采取政企分开、特许经营权竞争等市场竞争方式,防止此类企业被利益格局所操纵。

为实现上述“结构性破垄”,常教授认为需要着力推进三大改革:即所有制结构改革、价格改革和政府管理体制改革。并指出,在此过程中,民营企业家要抓住难得的机遇,不失时机地进入市场。基于此,他对民营经济下一步投资领域做了具体分析。

本期刊发报告全文。

一、问题的提出

垄断性行业改革以及针对垄断行为的“反垄断”,是中国经济体制改革的重要方面。

中共十五大以来,历次党的大会或改革决定,都有关于“反垄断”和垄断性行业改革的论述。如,1997 年中共十五大——“打破地方封锁、部门垄断”;2002 年中共十六大 ——“推进垄断行业改革”;2003 年十六届三中全会——“加快推进和完善垄断行业改革” ;2007 年中共十七大 ——“深化垄断行业改革”。中共十八大(注:十八大报告中却未见此方面内容_笔者),特别是十八届三中全会之后,如何对待垄断性行业改革和针对垄断行为的“反垄断”这是一个普遍关心的问题。

笔者在2013 年6 月完成的《给三中全会全面改革方案的四点框架性意见》中,提出了“结构性破垄”的观点;同时针对垄断行为,主张继续加大“反垄断”的力度。这就初步形成了一个针对垄断地位和垄断行为“双线”推进(即“破垄”和“反垄”)的基本思路。按照这一思路,需要推进与垄断相关的关键性改革。本文对此进一步探讨。

二、“结构性破垄”:分清涉及“垄断”的三大类别、六种情况

在中国这样一个向市场经济迈进的转型时期,“垄断”问题是十分复杂的。既有人类共同的问题,也有中国特殊的问题。笔者把它划为三大类别、六种情况:

(一)垄断的三种类型(理论意义上的)

1. “自然垄断”

—— 三个要点:(1) 以网络供应系统的存在为基础;(2)巨额固定资本投入及其沉淀性;(3 )相应的规模经济性和范围经济性。

2.“法定垄断”或“行政垄断”

—— 突出特点是政府为行为主体,或由政府凭借限制竞争的法令、政策,或者直接利用权力导致的垄断。

3.“经济性垄断”

——三个要点:(1) 具有资本集中、生产集中和技术集中等经济优势;(2) 企业凭借其优势单独或合谋;(3) 在生产经营和服务领域限制、排斥或控制竞争。

(二) 垄断的六种情况

以上三类只是理论的概括,实际情况比之要复杂得多,至少有六种情况:

1、真正的自然垄断:在技术创新、市场扩大和金融创新的新形势下,某些由于技术经济的特征决定了其仍然具有自然垄断的情形。如以网络供应系统为特征的电网、航空网、铁路网、基础电信网等。

2、假的或过去是真的但现在“变异”了的自然垄断:所谓“假的”,是指误以为属于自然垄断,而实际本身属于竞争领域或竞争环节的情况,如发电、航空运输、铁路运输等;所谓过去是真的但现在“变异”了的,是指随着技术创新、市场容量扩大和金融创新的出现,某些原来被认为具有自然垄断的业务或环节,其进入壁垒和退出壁垒被逐渐克服,成为能够引入竞争的非自然垄断性业务或环节,可称为已经发生“变异”了的自然垄断。

3、法定垄断:增强效率的法定垄断,其典型情况是政府为使外部经济内在化而授予企业和个人特定的垄断权(如国家法定的烟草专营等)。

4、滥用行政权力垄断:实际是损害效率的行政性垄断,即国家经济主管部门和地方政府滥用行政权力,排除、限制或妨碍企业之间合法竞争。在中国这样一个向市场经济迈进的转型时期,这种滥用行政权力的垄断比较严重,也最为人们所诟病。

5、经济性垄断Ⅰ:指产业的适度集中:

在市场竞争的基础上通过产业集中逐渐趋于经济性垄断的过程。在这里,笔者之所以将其作为一个独立的类型,是想强调在竞争的过程中产业的适度集中。

6、经济性垄断Ⅱ:指厂商限制竞争的垄断:固然在产业集中基础上形成;但实质在于,企业凭借其优势单独或合谋,以种种行为在生产经营和服务领域限制、排斥或控制竞争。限制竞争的种种行为,都可视为经济性垄断Ⅱ。西方市场经济国家经典意义上的垄断,多指此类型(也称“厂商垄断”或“行为垄断”)。

之所以划分出经济性垄断Ⅰ和经济性垄断Ⅱ,是想把“竞争基础上产业集中”和“厂商合谋限制竞争”区别开来 。

(三)“结构性破垄”方略:“三不破”“三破”

“三不破”:

1、对真正的自然垄断性环节,可暂时不破垄,但要实行一定范围的“争夺市场的竞争方式(competition for the market )”,如特许经营权竞争等;

2、对法令性的垄断(如烟草),可不破垄;

3、对竞争基础上形成的产业集中,不应破垄,还应进一步加强,以提高中国产业的国际竞争力。

“三破”:

1、对过时的、假冒的所谓“自然垄断”和垄断性行业中的竞争环节,要坚决破垄。

2、对不合理的行政垄断(存在不少),要坚决打破垄断和开展反垄断斗争。

3、对阻碍和限制竞争的经济性垄断(如价格操纵和厂商串谋、垂直约束和纵向一体化、掠夺性定价和搭配销售)等,应坚决打破垄断和开展反垄断斗争。

注意:要消除社会上包括一些领导干部将“产业集中”等同于“经济性垄断2”的误区,化解以“提高国际竞争力”为由而排斥垄断性行业改革的“心结”。

三、针对垄断地位和垄断行为:双线推进“破垄”和“反垄”

这里, 作些实践分析:

第一条线,推进“破垄”

1、基本判断:

过去这些年, 在垄断性行业, 针对垄断地位问题, 在政企分开、业务实行“分拆”、引入行业外资本三方面做了一些“初步”的尝试( 十五大之前,个别企业“零打碎敲” ,十五大之后开始启动,如一些行业“分拆”), 成绩应该肯定, 但总的判断, 尚未破题, 尤其是2002 年中共十六大后,曲曲折折,“攻坚战”打得十分艰苦,近几年陷于停滞状态,迄今“久攻不下”。

2、问题 三条:

一则,政企尚未分开,缺乏商业化运营的体制环境。铁道部刘志军案表明,垄断性行业“盘根错节”,亦政亦企。在掌握巨量资金情况下,存在严重风险。

二则,非国有资本进入依然有限 ,有效竞争尚未形成。特别是非公资本难进来。尽管中央下达两个36 条,国(有)、民(营)比重极不对称。

三则,监管问题仍未到位。如,2011 国家有关部门对“联通”等电信企业监管案例,开始颇有气势,后没有信息。

总之,这一条线,任务仍很艰巨。

第二条线,针对垄断行为——“反垄”

对于排除、限制竞争的垄断行为 ,也应进行分类。包括两类(经济性垄断行为与行政性垄断行为)、四种情况:

第一类,经济性垄断行为:

三种:1、经营者达成垄断协议;2、经营者滥用市场支配地位;3、具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。

这三种行为,所有市场经济国家的反垄断法都禁止。

对这种经济性垄断行为,国家发展和改革委员会是下了力气来打击的。最典型的案例是韩国三星等六家国际大型液晶面板企业,他们通过垄断协议操纵液晶面板市场价格。对此,国家发展和改革委员会反垄断局令其退还国内彩电企业多付价款,并没收违法所得、罚款,经济制裁总额3.53 亿元。

第二类,行政性垄断行为:

根据《反垄断法》中的内涵界定,行政性垄断行为定为“滥用行政权力排除、限制竞争”。这是中国及其他经济体制转型国家所特有的现象。“反垄”,必须连这种行政性垄断行为一起反,否则未接“地气”。

四、协同推进相关领域三大改革

撇开其他领域,仅就经济改革本身而言,笔者主张推进相关领域的三大改革:

第一大领域改革,所有制结构改革。

笔者在2012 年2 月3 日《人民日报》发表的《以体制创新支撑包容性发展》一文中,第一部分就提出:《产权体制创新: 包容 “国有” 与 “民营”》 。

但实际包容如何?据笔者了解,垄断性行业国有资本基本“一统天下”,非公资本比重很小。

请见下表。

基础设施行业的固定资产投资结构,2011(单位:亿元)

资料来源:<中国统计年鉴>2012

依据该数据,按民营资本所占比重由高到低排列如下:

燃气的生产和供应业(40.4%);电力、热力的生产和供应业(17.2%);水的生产和供应业(15.8%);电信和其他信息传输服务业(4.5%);航空运输业(2.5%);城市公共交通业(2.3%);铁路运输业(1.9%)。

这里有一个如何按照“包容性体制创新”的理念推进市场竞争公平化的问题。在我看来,国有和民营都是共和国的亲骨肉,好比是手心手背,都是亲骨肉!它们都是我国经济社会发展的重要基础。请注意,都是!这样一来,我们这个基础可以称“共同经济基础论”(注:“共同经济基础论”,见常修泽:《包容性改革论》经济科学出版社,2013年10月版,第219页)。

据国家统计局的资料,2012 年,民间固定资产投资占全社会固定资产投资(37.5 万亿)的 61.3%。如果不承认民营经济也是我国经济社会发展的重要基础,那么,国家的经济基础不就削弱了吗?所以我在新著《包容性改革论》一书提出一个基本观点:“包容性体制总体优于排斥性体制” ( 经济科学出版社,2013.10,第14——15页)。在此处,我主张建立“包容性体制”,不赞成建立“排斥性体制”。书中专门有一部分讲“产权体制创新,包容‘国有’与‘民营’” ( 经济科学出版社,2013.10,第190——191页)。

虽然我讲 “包容‘国有’与‘民营’”,而且从“包容性体制创新”来看,国家促进非公有制经济和民间投资发展的思路是明确的,但也须看到,现在是太爱大儿子,对小儿子虽也开始在爱,不过,关键时刻还是认为他野性十足,挺淘气,不喜欢。(实际上,往往是淘气的孩子有出息)。

目前来看,制约非公有制经济发展的体制机制问题仍然很多,诸如“玻璃门”、“弹簧门”之类的现象依然存在,现又出现“旋转门”(民营资本进去,然后又转出来,像某民营航空公司)。实际上,有些部门并没有把民营经济当成国家的亲儿子,而仍然看成是“庶出”,其骨子里是这个思想,但未必说出来。

由于深受传统观念的影响,在社会上存在一种“非我族类,其心必异”的思想,形成了在处理国有与非国有之间关系方面“贵国有,贱民营”的弊端。

《资治通鉴》里面曾记载唐太宗李世民在处理周边民族关系时曾讲过的一段名言:“自古皆贵中华(指中原),贱夷狄,朕独爱之如一。” (《资治通鉴》卷一百九十八,唐纪十四,太宗贞观二十一年)。我在《包容性改革论》新书中套用唐太宗这个句型:“长期皆贵国有,贱民营,应独爱之如一。”

怎样“爱之如一”呢?具体做法就是实行“两平一同”,即:(1)依法平等使用生产要素;(2)公开、公平、公正参与市场竞争;(3)同等受到法律保护。真的 “爱之如一”,就要把国有、民营都看成是亲儿子。能否做到以上三点,是区分是否“爱之如一”的试金石,也是产权结构创新的主要着力点。

下一步,应切实破除各种有形和无形的壁垒,真正放宽市场准入,完善财税、金融等支持政策,促进非公有制经济和民间投资稳定增长,实现国有与民营包容性发展。应推进“两平一同”, 做到对不同所有制企业一视同仁,使国有企业与民营企业处于平等地位,适用相同的竞争规则。

第二大领域改革,价格改革。

1、现在垄断性行业价格双向扭曲:

一部分存在价格人为压低的成分,导致利润率偏低,例如供水行业2011 年工业成本费用利润率为5.87%,比全国各行业平均数(7.71%)低近2 个百分点。

另一部分,则存在价格偏高的成分,成本中存在大量的不合理因素。据匡算,电力、电信、烟草等行业职工的平均工资是其他行业职工平均工资的2~3 倍,如果再加上工资外收入和职工福利待遇上的差异,实际收入差距可能在5~10 倍之间。

2、怎么办?建议进一步改革价格形成机制。

这里有两个关键因素:其一,考虑产品的市场结构因素,对能够形成充分有效竞争的业务和环节,应逐步放松价格管制,采用市场价格形成方式,允许企业自由竞价。其二,考虑产品的公共性特征因素,对于外部性和公共性较小,能够形成价格的产品或服务,则完全可以实行竞争性的市场价格形成机制。

3、牢牢把握价格改革的目的:

使企业在良好经营的基础上有获得足够收入,以弥补成本并得到合理回报,而决不能借机涨价

第三大领域改革,政府管理体制改革。

政府管理体制改革是中国全面改革的关键环节。长期以来,中国实行的是政府主导的经济发展模式,政府过多采取行政许可、审批制度,在很大程度上导致政府和市场的边界不清。

既然企业是自主经营,消费者是自由选择,商品和要素是自由流通,那就意味着,政府不要干预,别的权力组织也不能干预。这就提出一个重新界定政府与市场的关系问题。应着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。向政府主导型或称政府干预型模式告别。

为什么? 既然要包容“国有”与“民营”,从经济改革角度来说,与所有制变革相适应,应把管制型政府或者叫干预型政府转变为服务型政府(常修泽:《包容性改革论》经济科学出版社,2013年10月版,第290-296页)。我认为,与转变政府职能相适应,各级政府应该变成中立型的政府,在经济活动里面,政府要保持中立。比如刚才我们讲的包容国有与民营,实行“两平一同”,在国有与民营面前,政府站哪一边?中立。手心手背,都是亲骨肉。在政府、企业、劳工这三个角里面,企业和劳工或者资方和劳方,这个方面政府站哪边?我看政府超越一下为好。

前几年,我到北欧几国作过实际考察,印象深刻。未来的社会是一个“大三角”,政府一个角,企业一个角,劳方一个角,政府是中立的位置(关于“金三角的结构”,见常修泽:《包容性改革论》经济科学出版社,2013年10月版,第75——76页),是一个“善治者”的角色,确立市场规则,并且切实做到“善治”。下一步,突出是进一步转变政府的职能。按照新的规则,推动其由管制性政府向“中立型政府”和“服务型政府”转变。

我在前几天的访谈中曾经说过,它表明,这是中国人经过三十年努力才得出的对市场经济地位的新的理性认识。


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