国资之“混”:混合的混,混沌的混

作者:冯禹丁、幸晖晖、王耕野

由谁来混谁?混到哪一级?怎么混?在新一轮以“混合所有制”为重要标志的国资大改革中,虽然中央给出了方向,但细节却至今仍是一片混沌,这让改革的未来变得令人担忧。

似乎每隔十年,国资改革便会迎来一次大变局。

1984年,十二届三中全会提出了有计划的商品经济的理论,明确了增强国有企业,特别是国有大中型企业的活力是经济体制改革的中心环节,开始推行政企分开,放权让利,以及利改税等改革;

1993年,十四届三中全会提出建立市场经济体制,自此围绕国企产权改革,国有经济进行战略性调整,抓大放小,进行股份制改造,国企数量从1998年的23万多家减少到2002年的15万多家;

2003年国资委挂牌成立,刷新国有资产监管体制,国有企业间兼并重组,做大做强,数量进一步减少到11万多家,央企减至113家,却控制了重要行业和关键领域逾80%市场份额;

又一个十年之后的2013年11月,十八届三中全会提出新的改革方向——混合所有制。

2014年,央企和地方国资闻风而动,中石化启动销售业务重组引入社会和民营资本;中石油拟将搭建六个合作平台引入民资推进混合所有制;国家电网确定直流特高压等三个推行混合所有制改革的领域;上海绿地借壳上市、中信集团于H股实现整体上市;广新控股敲响广东国资改革“第一拍”;河北省国资委要求其监管企业每年吸纳社会资本不少于上年净资产规模的3%-5%……

但与这种积极、高调的市场姿态形成鲜明对比的,是2014年两会上各界代表们对混合所有制的“真心话”,他们不约而同都心有顾忌。

国企代表担心国有资产流失的“政治风险”,华电集团公司前总经理云公民称,“我们国企的老总一定要十二分地小心,国企之间自己混合是安全的,国资不会流失,民企来了就容易出问题。”国电集团原总经理朱永芃则表示:“我其实特别支持混合所有制,但我们也确实有这方面的担心,不敢混合。回收资产的时候,多了少了怕说不清。”

民企代表们则担忧混合是为国企圈钱做嫁衣。福耀玻璃董事长曹德旺表示,“你抓一头鲸扔到锅里,叫我撒一把盐巴下去,我没有那么多钱买盐巴啊。我没有钱,我也不敢。”万达集团董事长王健林、娃哈哈董事长宗庆后均表示,没有控股权就不会参与国企改革。

国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁近日调研后总结道,“混合所有制怎么搞,国企心里没数,民企心里没底,当年一些民企参与国有企业改革,最后成‘关门打狗’,最后人财两空。这种事情不解决,对民企来说参与混合所有制可能是个陷阱。”

以大胆敢言著称的华远房地产任志强更直言混合所有制是个执行不下去的“伪命题”,“什么叫混合制,定义是什么呢?有1%是不是算混合?”他认为,混合的结果,不是国有的侵吞民有资产,就是民营的侵吞国有资产,不会有第三种结果。

同一个概念,不同的路线

中央给出了一个模糊的方向,而持不同意见的派别则各取所需式进行解释,让混合所有制的未来走向也变得很不明朗。

混合所有制最早作为官方表述,是在1997年党的十五大上,由时任总书记江泽民提出。十八届三中全会的新表述是,“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式”。

经济学家吴敬琏近日对媒体说,三中全会启动的改革,是按先易后难的顺序,“有共识的先改,有不同意见就要放后了。国企改革有一点共识——混合所有制,但什么叫混合所有制,怎么搞混合所有制,其实并不很一致。”

国有企业改革被公认为中国经济改革中最难的环节之一,难就难在一些根本问题上各界缺乏共识。据一位国资委人士透露,在讨论三中全会的决定终稿过程中,对于是否要写进“混合所有制”,要不要加“以公有制为主体”的前缀,高层也是有争议的,“讨论来讨论去,最后高层一致认同目前这个提法”。

《国有资产法》起草小组成员、中国政法大学教授李曙光也认为,三中全会对于国企改革的目标并不明确,几乎没有路线图,对最敏感、最有争议性的问题做了低调处理,“只是提出了一个模糊的方向(指混合所有制),这个方向是前期国企改革后的妥协。”他对南方周末记者说。

在此背景下,各方人士对混合所有制自然有着各取所需的解读和希冀。

对主张国企产权改革的一派来说,混合所有制重新燃起了他们打破产权垄断和市场垄断的希望。张文魁用“蹉跎岁月”来形容过去十年的国企改革,国际经济交流中心咨询研究部副部长(名字?)则用“朝花夕拾”来描述当前的国企改革,“混合所有制,从管资产到管资本,员工持股,这些问题无论从理论界还是实务界,都是十年前甚至十多年前就已经提出来并且操作的,大家自然会问一个问题,时间都去哪儿了,这十年我们都干什么去了?”

李曙光认为,混合所有制这个妥协结果使国企改革的病根再次落到了产权问题上,其真实目的是产权改革,“混合就是把国有独资、国有一家独大、国有控股的产权结构给改了,是要用产权结构的变化带来市场主体的公平平等的竞争环境”。

而对于另一方来说,混合所有的题中之义却是三中全会决定中的“放大国有资本”。

《环球时报》近日在题为“为国企改革划定红线”的评论中,借用《共产党宣言》所强调的“所有制问题是运动的基本问题”指出国企是生产资料公有制的主体和支柱,国企的不断发展壮大是坚持、加强和改善党的领导的最重要保障。

正因为中央规定模糊,而持不同意见的派别则各取所需式进行解释,让混合所有制的未来走向也变得很不明朗。

张文魁警告说,混合所有制不能搞成合伙垄断,搞成收编民营资本,搞成新的公私合营、新的社会主义改造。“混合所有制本来是让民营资本来改造国有企业,如果搞反了,让国有资本改造民营企业,这就反过来了。”

社科院经济所研究员赵农近日对媒体表示,他对混合所有制持“谨慎悲观”的态度,“往积极的方向走,会把一些经营性的国有资产的资本转化成为社保资金,逐步进行退出。更悲观的角度是往另一个方向演变,少量的国有资本可以控制更大的社会资本,同样纳入到行政性垄断的范围之内。两种可能性都存在,后者的可能性会更大,道理何在?因为政策的制定权掌握在国有资本与公权相结合的部委、部门手中。”

国资委也还在研究

一位国资委人士透露,国资委内部形成的共识是,“不是利益制衡,很难做到真正的制衡”。但具体到混合所有制的领域、比例和结构,均非常复杂。

十八届三中全会提出积极发展混合所有制经济,但作为集央企出资人和监管者于一身的国资委内部,对于如何落实上述政策,其实也并不清楚。一位国资委人士近日在一次内部分享的场合说,“实事求是地讲,现在很多概念我们还没有研究得很明白,正在研究。”

据国资委人士介绍,三中全会决定出来之后,国资委内部花了几个晚上把国企和国资监管如何改革的问题,归纳为7大类33个题目,分别加以研究,“三中全会对于国有企业改革的论述和提法有很多闪光点,但是这怎么去量化、去设计,这需要很多智慧。我们要设计的是未来八到十年的改革方案。”

按这位国资委人士的理解,混合所有制的涵义是国有和非国有的混合,而不是国有与国有之间的混合。为什么现在提混合所有制,一个重要原因是通过产权的多元化完善国企的公司治理结构。

在他看来,目前国资委旗下113家央企,绝大多数是国有独资企业,从2004年起,国资委推进国企改革的重要举措是董事会试点,即国资委向社会公开选聘或邀请国内外知名专家、学者,出任央企的外部董事。外部董事可以在董事会行使重大事项的监督否决权,从而防止“一言堂”。

但十年下来,国资委搞的董事会试点的效果并不理想,比如外部董事基本不对重大投资投否决票。究其原因,是外部董事、内部董事全都由国资委任命委派,大家为同一个利益主体负责,“伤面子、伤和气的事外部董事也不会提”。

曾任中国长江三峡集团公司总经理的李永安,近日也在亚布力中国企业家论坛上直言,国有企业董事会完全是走形式,“董事会首先不是股权多元化,总经理也不是董事会聘任和委派的,董事都是退休的,不是出资人,你这样搞董事会有什么意义呢?现在央企里面还有三驾马车——董事长、书记、主席,都是上边委派的,这哪有效率?”

上述国资委人士透露,国资委内部形成的共识是,“不是利益制衡,很难做到真正的制衡”,要在企业董事会内部形成有效制衡,必须利益多元化,让不同的利益主体在董事会里发挥作用。

但问题在于,具体到混合所有制的领域、比例和结构,均非常复杂。比如混合所有到哪一层级,仅国资委下属的113家央企集团公司旗下二级公司就有几千家,三级公司达到数万家,究竟在哪个层面混合尚有争议。

一种意见认为,混合所有制要在一级公司,即国资委监管的113家集团公司层面改革。但反对者则认为它们是代表出资人意愿的平台公司,多元化应该在面向市场的企业实施。不过,在反对观点内部,进一步的分歧是,应该在二级公司混合还是二级以下公司全都实行混合所有制。

其次,国有独资企业搞混合所有制时,是引入民营资本,还是民营企业,是引进金融资本,还是产业资本?混合所有制必然涉及国有控股或者非国有控股,哪些行业变成国有控股,哪些非国有控股,这些问题都没有答案。

上述国资委人士介绍,对于“不属于重要行业”的央企,改革思路是进一步深化股份制改革。目前央企有378家上市公司,地方国企控股的上市公司681家,一种改革设计是把其中已实现整体上市的企业的母公司撤销,因上市公司中股权已经高度多元化。但这一方案的问题在于,很多企业国有股权比重太大,国资委正在研究,是否将国有股权拆分出一部分进入国有资本运营公司去运作。

还有一些悬而未决的问题包括,还要不要搞国有独资,如果在一级集团层面保留国有独资,其董事会怎么搭建?

“干净的出资人”与三类平台

“这表明国资委将不再既当老板(出资人),又当婆婆(监管人)”。

三中全会决定对国有资产管理体制的一个重要提法是:以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。

国资委人士介绍说,这段话的核心是国有资产监管体制将从管企业到管资本,要害一是改组和组建资本运营平台,二是分类监管。

李曙光认为,这表明国资委将不再既当老板(出资人),又当婆婆(监管人),要做“干净的出资人”,“一边履行出资人职能管着企业,一边又是监管人,制定法律法规,帮着处理企业的产权纠纷,这明显存在利益冲突”。

原国家经济贸易委员会副主任陈清泰近年来一直主张国有资产资本化,他认为政府把国有资产资本化委托给以社保基金、汇金公司、信达资产管理公司为代表专业机构来运作,使国有资产由实物形态转为价值形态,可实现三个解放:一是国有资本持有机构和企业建立“股东-代理人”关系,解除政府的直接管理和控制,使企业“有股东、没婆婆”;二是资本化的国有资产流向资本回报更高的部门获取更高的投资收益,解放国有资产的流动性和效率;三是解放政府,使政府摆脱与企业无限责任的关联关系,可以站到超脱地位进行市场监管,提供公共服务,公平对待各类市场主体。

据上述国资委人士介绍,针对三中全会提出的组建国有资本运营公司和国有资本投资公司,国资委内部正在设计但还未确定的方案(注:这个方案目前披露合适吗?),是成立三类资本平台公司,一类是在公益性的、保障性的自然垄断行业成立产业投资公司,比如中石油、中石化、电信公司,“这一类产业的特点非常明显,就是一个专业的主业,数量不多,强调保障、公益和产业研发创新力量,国有资本要独资或绝对控股”。

第二类平台公司是国有资本投资控股公司,改组或组建一批投资控股型的集团公司,类似于华润、保利、招商局这样的企业,它们不做产业运营,底下若干个多元化的子公司,目标是保值增值、资本回报最大化,更强调投资的功能。

对这类公司,将来国资委作为出资人,将把现有一部分权力让渡给平台公司,授权它用市场化的手段去管理企业。具体让渡哪些权力,国资委人士介绍,现在央企的考核、薪酬、投资权、人事权都是国资委和其他政府部门在管,按照上述三中全会“有条件的”的提法,他理解这个有条件主要是指是否市场化,比如有市场化的能上能下、能进能出、能高能低的用人制度,才把人事权让渡给它。但同时他也坦承,“现在央企一把手是中组部管,副职是国资委管,还涉及很多问题,所以改革是很难的。”

第三类平台公司是国有资本运营公司,更强调对股权的管理,包括一部分上市公司的股权可以放到国有资本运营公司,通过资本手段运作这些股权。

该人士介绍,在设计方案中,将来大约会设立八至十家投资控股公司,和三至五家资本运营公司,一家资本运营公司可以注入八至十家国有企业资本。

十八届三中全会提出准确界定不同国有企业的功能,体现了从不同类型的国有企业的实际出发,分类改革监管。

国资委人士介绍,分类监管的原因是国资委一个部门面对这么多的企业,用一个标尺不利于科学化的监管,但这个问题的争议最大,一开始国资委将国有企业改革的方向定为逐渐形成公益性与竞争性国企两种类型,后来又分成公益性、保障性、商业性,最近又有观点提出应分为公益性、垄断性、竞争性三类。

无论如何分类,一个难题是有的企业兼有几种特征,该如何划分,比如中石油、中石化既有保障性功能,又与全球巨头竞争。

李曙光直言,这类交叉重叠的划分标准没有太大价值,他主张在现存国资委(针对工业国有资产)外,另外建立针对金融国有资产、土地和矿产等资源性国有资产,以及文化产业国有资产的三个国资委,在此基础上再按产业分类监管国有资产。


返回顶部 加入收藏 打印本页