为何重提混合所有制

十八届三中全会通过的《决定》,明确提出发展混合所有制经济,并提出了“三个允许”:一是允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济;二是国有资本投资项目允许非国有资本参股;三是允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体。

客观地说,社会各界对混合所有制改革并不陌生。在中国转型改革的35年中,20多年的改革重点是国有企业改革。上世纪90年代的国有企业改革,最终确定的思路就是混合所有制,是股份制改革。为何在正式提出并实行混合所有制经济十余年后,在这个有着多年探索经验的改革领域上,中央再次强调混合所有制,而且把它提到“基本经济制度的重要实现形式”这个前所未有的高度?这意味着什么?这有什么新的内涵?

并不陌生的混合所有制

混合所有制、股份制经济,在上世纪90年代是个热门词,经历当时改革的社会公众对此并不陌生。中国改革的起点与市场经济国家不同,从计划经济向市场经济的转型,最大的难题是如何改革庞大的国有企业。在经过了20余年的探索后,在上世纪90年代提出了混合所有制的路子。

1.国企改革难题逼出混合所有制。国有企业是中国经济的重要支柱,但随着市场化的进程,国有企业面临越来越大的竞争压力。走出困境成为国有企业改革的基本目标。为此,1997年,十五届一中全会将国企改革的目标确定为在三年内在大多数国企初步建立起现代企业制度,并使大多数国有亏损企业走出困境;1999年,十五届四中全会决定明确提出“发展混合所有制经济”;2002年,十六大报告提出,“除极少数必须由国家独资经营的企业外,积极推行股份制,发展混合所有制经济。”2003年,十六届三中全会提出,“要适应经济市场化不断发展的趋势,进一步增强公有制经济的活力,大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济,实现投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要实现形式。”从这个历程可以看出,混合所有制是推进国有企业改革的主要途径。这也是在经历了放权让利、经营承包制等改革方法后,国有企业改革找到的一条稳定的改革路子。

2.混合所有制实现了国有资本和民营资本双壮大的效果。混合所有制是一个开放、包容的制度安排,既可以包括公有制经济,又可以包括非公有制经济。基于市场的基本规律,不同所有制组成资本的联合体,开展经营活动。客观地说,这种方式,实现了两个效应:一是实现了国有资本扩大效应,使国有资本能够控制和影响更大的资本量,实际上逐步形成资本平台;二是形成了渐进改革的效应,使国有企业在混合所有制中逐步转型成为有竞争力的实体。两个效应的释放,使国有企业和非公经济实现了“共赢”。一方面,国有资本不仅没有削弱,而且还实现了保值增值,数据显示,2003~2011年,国有企业(不含金融类企业)资产总额从19.78万亿元增长到85.37万亿元。截至2013年11月,国有企业资产累计约90.6万亿元,是2003年的4.58倍。2003~2012年,国有企业(不含金融类企业)营业收入从10.73万亿元增长到42.38万亿元,年均增长16.6%;净利润从3202.3亿元增长到1.61万亿元;上缴税金从8361.6亿元增长到3.35万亿元。

另一方面,非公经济也迎来巨大的发展空间。据统计,截至2012年底,规模以上工业企业中,私有经济资产总额占56%,外资经济占21%,国有经济占23%。据全国工商联的数据显示,2012年私营企业达1085.72万户,占全国实有企业总数的79.4%,注册资金占全国实有企业总量的37.68%,个体工商户首次突破4000万户口;在利润方面,非公企业利润总额达到1.82万亿,最近5年的平均增速达21.6%;在城镇基础设施投资方面,非公有制经济对基础设施的投入占比超过60%;在税收方面,非公有制经济对税收的贡献超过了50%;GDP所占的比重超过了60%;就业贡献超过80%。

混合所有制的制度稳定性

混合所有制是经济发展的有效形式,但这个发展需要稳定的制度预期。过去10余年的改革探索中,对国有资本定位、社会资本产权保护等问题还有不少有待完善之处,非公经济发展的制度预期受到明显影响,使得混合所有制的进一步发展面临制度掣肘。

1.国有资本的定位与混合所有制。强调国有资本减亏增效,无疑是非常重要的目标。过去10年在这方面有了明显改观,国有企业每年都有巨额净利润。然而,国有资本的核心定位是什么?是不是只要有利润就可以进入?换言之,混合所有制鼓励不同所有制之间的资本联合,是否意味着国有企业可以进入到所有的行业? 2003年十六届三中全会明确提出,“完善国有资本有进有退、合理流动的机制,进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”。然而在实践中,国有企业在竞争性领域过快膨胀的态势仍然很明显,并且这种膨胀在很大程度上是以混合所有制的形式推进的。数据显示,2003~2008年,国有资本在房地产业的扩张最快,年均增长33.5%;2009年,国资委分管的129家央企中,超过70%的企业涉足房地产业,而央企开发建设的保障性住房,到2011年仅占全国已建成保障性住房面积的13%~15%。这一格局客观上形成了“国进民退”的担忧,这种担忧又转化为对制度预期的担忧。因此,国有资本定位不解决,有利必争,混合所有制难以突破。

2.不同所有制的产权保护力度与混合所有制。人们潜意识认为,国有资本的产权是得到充分保障的,而且这个产权是有国家信用为后盾的;而社会资本很难得到这个后盾。这使得混合所有制中产权保护的强度可能出现不一致的情况。企业家刘永好提到一个例子有效地佐证了这一点:“2012年仅有几家民企能和新希望集团一样评上AA+,更多的民营企业只能评AA或者A或者更低的评级。而国有企业,特别是有些央企,不少都能评上AAA。其根源就在于评级机构本身就觉得,央企出了问题最后国家买单,所以评级要高一些”。在评级上尚且有这种潜意识的区别,在产权保护上区别可能就更大了。

由于多种原因,非公经济的产权保护仍然面临不确定性。企业家财产权及人身自由被公权力侵害的现象时有发生。重庆在某个时期利用公权力对民营企业家的产权实施侵犯,至今没有得到有效的解决,恐怕不能不引起社会资本的担心。这种担忧在现实中就转化为社会资本的外流。有调查显示,中国身价上千万人民币的富豪年平均消费减少15%,富豪移民比例提高了4个百分点,达到64%。其中,已有1/3身家超亿元的富豪移民国外。而招商银行调查研究也表明,超过 30%的高净值人士、超过 50%的超高净值人士持有境外投资。在产权保护力度不统一的情况下,发展混合所有制很可能变成国有资本的“独角戏”:即便垄断行业放开,但民营资本也未必敢进去。

3.现代企业制度与混合所有制发展。所谓混合所有制是不但股权要混合,收益要混合,治理结构也要混合,要按照现代企业制度来经营管理。客观地说,尽管现在一些垄断行业放开了一些项目,鼓励社会资本进入,但在形成混合所有制时能否真正形成现代企业制度?能否真正按市场规划来办?能否真正摆脱来自政府的直接干预?虽然民营企业进去了,但大股东仍是国企,而国资委仍然有权要求企业怎么做。再例如,现代企业中,员工持股、MBO制度安排是形成企业利益共同体的有效形式。但某些人借助片面的理解,把员工持股以及MBO中出现的一些问题利用社会不满情绪无限上纲,使得MBO叫停10年。当然,混合所有制发展中还有这样那样的问题,MBO也不是尽善尽美,确实出现了由于不公开透明导致的国有资产流失等问题。但这类迎合民粹的观点,不从现代企业制度出发,不就混合所有制发展中出现的问题提出针对性和建议性的意见,而是把MBO等一概否认,不仅使得民营企业发展受到重创,而且使国有企业改革步伐放缓。其根源,就在于混合所有制发展的制度还不稳健。

正是因为这些深层次的问题尚未得到解决,混合所有制的发展潜力仍未释放出来,也使得经济增长动力受到明显影响。这就是三中全会重提混合所制需要迫切解决的问题。

走向制度化的混合所有制

三中全会在部署混合所有制时,在提出“三个允许”外,还进一步提出了国有资产管理体制改革,明确国有资本定位和公益性。这是在过去10余年实践的基础上,针对经济生活的现实突破矛盾做出的进一步改革谋划。也就是说,混合所有制经济的发展焦点,不在于简单的股权结合,而在于明确定位、改革监管、公平竞争。

1.明确国有资本作为公益性载体的性质。国有资本作为全民共有的资本,本质的特征是公益属性。全民共同出资设立企业的目的不是为了让其与自己争利,而是为了社会共同的目标。因此,回归公益性,国有资本才能真正成为社会主义国家的经济基础。即使在竞争性领域,也要反映国有资本的公益性,即要强调国有资本投资收益的公共性。由此,这次超出社会预期的是,一方面,将会有更多的国有资本重点配置在公益性领域,配置在与国家战略目标直接相关的领域;另一方面,国有资本的经营收益上缴公共财政比例被明确定为30%,并且更多用于保障和改善民生。这就超出了10余年前单纯的国企减亏的层次。

2.逐步从管国有企业为主向管国有资本为主转变。当前,国有资产管理体制的主要特征是“管资产和管人、管事相结合”。事实上,既管资产,又管人、管事,常常会忽视国有资本定位这样的大局问题。同时,又很难走出 “一管就死,不管就乱”的历史困局。应当看到,以管资本为主简化国有资本管理,一方面可以着眼于宏观管理,集中精力履行好国家出资人责任;另一方面,可以在改变国有企业政企不分、政资不分、多头管理上取得重要进展,增加微观经济主体活力。三中全会也提出,大力推进国有资产资本化,改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。这就为国有企业改革明确了最终目标:从国有企业走向国有资本。以后可能国有企业的形式不会存在,而是以国有资本的形式体现出来。国家意志通过国有资本得到体现。从某种意义上说,从国有企业走向国有资本,远比过去从国营企业走向国有企业更重要。

3.完善产权保护,释放社会资本活力。与国有企业相比,非公经济更具机制灵活、创新意识强等优势。积极发展混合所有制经济,更需要发展非公有资本控股的混合所有制企业。未来5~10年,坚持权利平等、机会平等、规则平等,废除对非公有制经济各种形式的不合理规定,消除各种隐性壁垒,鼓励非公有制企业参与国企改革,鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业,鼓励有条件的私营企业建立现代企业制度。从这个意义上说,过去发展混合所有制,是围绕国有企业这个主角转;而当前发展混合所有制的主角,开始转变为社会资本。这是一个很重要的变化。

如果说过去10年混合所有制1.0版已经发挥重要作用的话,那么在面临良好改革氛围的时代背景下,通过精心设计,稳妥推进,完全可以在混合所有制2.0版上取得突破,明确和保障国有资本的公益性,也有效释放社会资本的活力,形成公平可持续发展的坚实基础。这是十八届三中全会重提混合所有制的意义所在。

(作者为中国(海南)改革发展研究院经济研究所所长)


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