赵宏瑞:"非传统安全"视角下的美国新能源战略

作者:赵宏瑞

赵宏瑞:"非传统安全"视角下的美国新能源战略
新能源,在上世纪末大多被视为传统能源的替代性技术进步与选择,并未过多地被赋予国家安全方面的战略重要性。美国自2008年金融危机以来,将其产业重要性上升到国家安全战略高度,多措并举,积极推进其政府主导下的新能源战略转向。2013年,美国的油气产量已经超过沙特阿拉伯和俄罗斯,至2014年,美国已在天然气方面实现了全球领先,且预测将在未来几年实现石油领域的全球领先。新能源在美国政策和战略层面的转型升级,势必会对国际产业地缘格局产生相应的影响。

美国"多措并举"的安全战略与能源战略

新能源,既具有经济重要性,更具有战略重要性。在世界步入21世纪的前十年、特别是进入一零年代,美国政府"多措并举",在非传统安全领域谋求加速领先,推进其"领导世界"的全球非传统安全战略。

新能源战略,与美国的反恐战略、网络战略、外空战略、TPP与TTIP等经济战略一样,构成美国开启新世纪一零年代全球"非传统安全"博弈的五大重要方向之一;美国政府当前的新能源战略,事关全球安全格局与地缘稳定的演进趋势,引发各国学界高度关注。
美国总体能源战略有三:供给多元化、加大创新投入、推广新能源,这是美国总统在2010年5月27日向国会递交其上任以来首份《国家安全战略》报告中所展示的图景,从中可以看出,美国的新能源战略是其中至关重要,乃至构成核心的关键部分。
美国国家安全战略,是其总体能源战略的总纲。在这份报告中,美国认为其拥有可以支撑长达数十年领导世界的特质,基础就在于其拥有所谓:坚定的盟友、无可匹敌的军队、首屈一指的经济、牢固且不断发展的民主、富有活力的人民;同时也认识到:全球化的挑战,加剧了美国面临的危险,而能源生产与消费形态的升级改进,必然会影响全球国家的生产力和竞争力。为了实现"重振美国"和"领导世界"战略,美国提出必须立即改变使用能源的方式,并在国家战略层面做出迅速调整,以促使其实现能源供给多元化、加大创新投入、推广清洁能源技术。
美国的新能源技术并非一直领先,也曾一度落后于日本、欧洲,但经过最近几年的发展,美国新能源战略已经上升为美国的国家安全战略层面,在上述《国家安全战略》报告中,美国把新能源视为非传统安全"威胁",并在非传统安全视角下明确了七大新能源政策:发展清洁能源,推动新兴产业,摆脱对国外石油依赖,实施能源经济转型,创造新的就业机会,占据世界技术和经济的制高点,争夺和掌控世界能源和环境问题的主动权。相对于国防军事等传统安全领域,这七点具体的新能源战略目标,表明了美国政府试图掌控新能源领域的先进技术和领先产业,引领美国经济走出衰退,努力维持美国的全球领导地位。

新能源开发的国际认同与美国的战略危机感

新能源具体包含哪些具体内容?这首先要追溯关于其经济价值、环境价值、开发价值的国际认同。1980年召开的"联合国新能源和可再生能源会议"对新能源给出了具有一定国际共识的定义,即:"以新技术和新材料为基础,使传统的可再生能源得到现代化的开发和利用,用取之不尽、周而复始的可再生能源取代资源有限、对环境有污染的化石能源,重点开发太阳能、风能、生物质能、潮汐能、地热能、氢能和核能(原子能)"。可见,在联合国层面的国际认同,认为新能源"新"在技术、"新"在材料、"新"在利用、"新"在光、风、杆(生物质能)、洋(潮汐能)、热(地热能)、氢、核这七大领域对"传统的可再生能源"进行产业升级。

中国自2006年开始征集《中华人民共和国能源法》草案的意见,其中第139条"术语的法律解释"中对新能源的定义是:"新能源,是指在新技术基础上开发利用的非常规能源。包括风能、太阳能、海洋能、地热能、生物质能、氢能、核聚变能、天然气水合物等。"这表明中国列举的七大新能源领域与国际认同一致。
然而,美国《国家安全战略》则更深刻地认识到在国际新能源开发利用竞争中的危机感。美国进出口商品和资源深度依赖着海外市场,美国认识到若未能在新能源领域充分提升本国经济,就必将会影响美国的竞争力和实力,这对美国经济和美国国家安全而言,就必将构成威胁。为了不至于落后而沦为新能源技术的进口国,美国《国家安全战略》认识到了必须改革能源经济,充分利用政府和私人资本,加速清洁能源技术的部署和应用,实现清洁能源的国产化。
美国《国家安全战略》中新能源战略的核心,表面上是维护本国的能源安全和环境保护,但在更深层次上,其目的是为了在国际上全力维护美国"领导世界"的单极地位。美国新能源战略是兼以"安内"为基础、旨在"攘外"以领导世界、追求形成国际能源安全与依赖的引领能力和干预能力。

美国新能源战略的法治转向与财政转向

国际新能源领域的产业竞争,往往体现在相关国家的国内立法竞赛之中。美国政府及其各职能部门,近年相继推出一些与新能源相关的法律和政策,如《2009年恢复与再投资法案》、《美国清洁能源与安全法案》等。连同此前的九大法案,美国在新能源经济的鼓励与促进方面,已经实现了其国内立法促进新能源产业发展的法治转向。

美国政府甚至采用了有些"计划经济"特色的政府推动模式,主导和促进其国内的新能源投资。美国政府宣布加大其新能源的投资规模和研发资金,至2025年新型清洁能源技术和提升能源效率技术的投资规模将达到1900亿美元,其中:在提升能源效率和可再生能源方面为900亿美元,在"碳捕捉"和"碳封存"技术方面为600亿美元,在电动汽车和其他先进技术机动车方面200亿为美元,在基础性科学研发方面为200亿美元。预计美国政府会出于规避WTO反补贴要求的硬性规定,而含糊其辞这些投资的政府补贴性质,在其政府财政是否投入、如何投入、是否有偿或有退出条件投入等财政性质方面,可能会规避披露这些财政补贴的真实性,但一般而言,其国家安全战略所支持的产业政策,一般不会是一纸空文。

美国新能源战略的产业部署与政策步骤

新能源增量,往往会集中体现为一国的发电增量。美国政府已经制定了政策,要求发电公司的增长部分至少有四分之三来自可再生能源。例如,2011年美国能源部与内政部共同发布了《国家海上风电战略:创建美国海上风电产业》,计划到2020年促使美国的海上风电装机容量增至1000万千瓦,到2030年达到5400万千瓦,以助实现其2035年全国80%电力来自可再生能源的政策目标。

美国新能源战略还体现出区别对待传统能源与新能源应用的"减旧增新"政策导向。为此,美国制定了碳排放的总量限制,颁布了新的用电节能标准,以鼓励大众消费新能源。目前可以确知的是,美国已经动用了200亿美元的联邦财政资金,以支持研发电动汽车和混合动力汽车。美国能源部部长朱棣文在2012年8月13日宣布,美国能源部将参与投资7个有关电动汽车的新项目。在"减旧"方面,主要是减少对进口石油的依赖,并拟对石油公司征收暴利税,同时以此补贴消费者。
美国能源部于2011年5月10日公布《2011年战略计划》,以促进美国能源体系实现美国版的"转型升级"。这一计划涵盖了美国新能源战略的详尽步骤:1、部署使用现有技术,改进并应用节能技术、示范并部署清洁能源技术、电网的现代化改造、谨慎开发本国自然资源;2、发现能够满足美国能源需求的新方法,如研发加速能源创新、促进工业界技术转移、建立技术试验平台和示范设施、利用合作伙伴关系扩大能源影响;3、由美国能源部全面统筹领导国家的能源储备工作。
综合以上内容,我们可以将美国新能源战略的"发力点"归结为三个递进层次:全面能源战略、能源独立战略和能源安全战略。

美国新能源战略的内外有别与双重标准

奥巴马政府致力于拓展新能源的国际市场,推行新能源外交,积极参与全球气候谈判,为美国新能源战略的实施打出国内国际"组合拳"。在国际方面最令人印象深刻的,当属美国悄然改变应对国际气候变化的谈判立场和对中国新能源产业发起的301调查。

美国作为全球能源消耗大国,是传统能源意义下的温室气体排放大国,但却以牵强的理由退出了《京都议定书》,这就使得美国的国际气候谈判立场一直处于国际舆论中的被动地位。在2010年底的坎昆国际气候谈判大会中,美国突然提出了新能源及经济转型等议题,原本的环保话题就被转向为如何保证能源供应的产业升级话题。美国政府这一立场的转变,与其大力推行新能源政策密切相关。美国以发展新能源为其内政外交的全新国策,全力增强美国在国际谈判中的话语权,对外加大新能源外交的筹码,对内施加新能源产业调整的政策力度,体现出美国在国内外推行新能源战略全面统筹的"一盘棋"转向。
2010年10月,美国政府根据《1974年贸易法》第301条的规定,接受美国钢铁工人联合会请求,宣布对来自中国的风能、太阳能、生物质能、地热能、水能和核能等新能源产品的中国政府补贴实施调查。
美国认为,中国政府通过国家研发基金、低成本融资、免费提供土地、提供技术奖励、限制稀土出口等措施,扶持国内生产商成为世界上太阳能和风机的主要生产者,影响了美国新能源企业的生产和发展,阻碍了美国新能源产业的对外出口及国内竞争。美国对中国发起"301调查"的目的,体现出了美国政府旨在扶植本国产业升级、遏制中国新能源产业升级的战略意图。
同时,美国为促进其本国新能源技术的产业化,在国内大力针对新能源产业提供税收优惠、加速折旧、直接补贴、融资优惠等公共扶植政策,鼓励美国企业扩大对新能源产业的投资和生产,增加美国国内的新能源供给与消费。
消费补贴与税收抵免,是美国新能源战略中的重要扶持政策。在美国,人们购买混合动力汽车会得到从数百美元到数千美元不等的税收优惠;购买节能材料和设备也会获得最多500美元的税收优惠;而安装太阳能电力系统的房主可获得30%的税收优惠;安装风力系统的房主可获得4000美元的税收优惠;利用地热泵的房主也可获得多达2000美元的税收优惠。这样明显采用"促内、压外"的双重标准,足见美国对新能源战略的重视程度。
美国新能源战略能否导致国际竞争失衡?
评价美国的新能源战略,应当结合其"非对称相互依赖"的国际政治思想。通过抢占新能源技术与产业的先发优势,美国将会与后发国家形成"非对称相互依赖",进而在国际能源领域推动有利于美国"领导世界"的地缘政治走向。
首先,美国新能源战略会冲击全球高耗能产业。如今,全面能源战略已经使得美国能源体系发生变革,在美国的经济和国家安全方面带来了显著效益。毫无疑问,这一系列措施与方案对恢复金融危机后的美国经济有着实质性的意义,有利于美国获得新能源技术和产业的全球制高点,推动清洁能源的美国技术升级革命和产业转型,助力美国在全球化经济竞争中赢得先机。美国新能源技术和产业一旦取得突破性的压倒优势,全球的经济和贸易结构必将发生重大变化。美国通过新能源政策建立起来的技术和产业优势,有可能会改变德国、日本在汽车产业中的传统优势,有可能帮助美国在国际贸易规则体系的重构过程中掌握更大话语权,并给全球其他国家的经济安全带来巨大的影响和冲击。
其次,美国的"能源独立"会改变全球能源流向。2010年美国石油的对外依存度为49.2%,是自1997年以来首次降到了50%以下。根据美国能源信息署(EIA)数据,2011年美国石油的对外依存度将会进一步降至44.9%。其中以页岩气为代表的非常规油气开发的成功至关重要。"页岩气革命"是美国石油对外依存度下降出现"拐点"的重要突破口。现在美国页岩气的产量,已经相当于其天然气总产量的23%,这使得美国超过俄罗斯、一举成为全球天然气的第一大资源国和生产国。根据美国EIA的预计,在2035年美国能源自给率将达到87%,美国石油对外依存度会降至30%以下,届时美国将基本实现"能源独立"。这样,美国新能源就会实现"包打天下"、获取取代传统化石能源的主导地位。
这样的"能源独立"将会使世界能源格局发生巨变。从中东到俄罗斯、从北非到南美的石油国家利益,可能会受到很大打击。中东和俄罗斯这样以石油出口为主要经济支撑的能源供应国,必然会更加积极地寻求新的需求方;而中国、印度这些新型经济体作为传统能源需求的主力,将可能得到传统能源一路走低的机遇。全球石油的"供方"一时会更加积极地对待"需方"。石油输出国组织的石油生产计划也将会调整,国际石油价格的上涨将受到极大抑制,并进而可能自动转换到比美国低得多的全球经济等级结构之中;当然,由于美国"能源独立"而降低美国能源的对外依赖,也要看到美国有可能在中东地区大施拳脚,进而影响到欧盟的能源来源稳定性。
对于美国可能潜在的竞争对手而言,巴西、伊朗和俄罗斯等国都是资源型的发展中国家,都有着丰富的油气储量;在美国能源新政的影响下,这些希望依赖资源促进民族崛起的国家,将会受到国际能源市场走向的更大制约。俄罗斯的油气资源有可能变成"纸老虎",俄罗斯不但更难实现其经济重振目标,而且还可能永远失去其独立挑战美国的机会,全球能源格局视角下,最终很可能形成美国、欧盟(英法德等)、中俄印巴等金砖国家三足鼎立的国际能源博弈格局。
"能源独立"还将赋予美国更大的能源安全遏制力。美国减少了对石油的依赖,并不代表其会放弃对石油的控制。在国际经济中,美国将会更加从容地选择打压油价以打击俄罗斯、伊朗、委内瑞拉等石油输出国,又可以选择加剧恶化中东局势、封锁国际水道、操纵国际油价,以影响中国、印度等石油进口国的经济增长。国际能源博弈的核心,将锁定在传统能源与新能源的价格争夺与成本博弈之中。
第三,美国的新能源战略也加大了全球发展中国家的碳排放压力。美国有可能重新祭起新能源战略下的"碳关税"等强制减排"大旗",这有可能会制约中国和印度这样的高耗能出口型国家的发展和崛起。在1997年《京都议定书》中,中印等发展中国家还不需要承担太多的碳减排义务,但随着2012年《京都议定书》的有效期届满,新协议的国际谈判就将开始博弈,美国有可能借机会给世界其它国家施压,世界发展中国家的经济发展将面临更大的环保压力。
美国新能源战略之中就包含了"碳排放限制和交易制度"。美国政府拟建立美国全国性的"排放总额限度,排放权拍卖和交易"体制,利用拍卖排放权所得资金扶持可再生能源发展、补贴国民及相关产业。该制度的建立,无疑会对发展中国家的贸易出口产生不小的影响。发展中国家政府将迫于国际压力而逐步加强本国的二氧化碳减排力度,或者被强征过高的"碳税"。各发展中国家的制造类出口企业均不同程度地呈现技术不成熟、科技含量低、能源需求大、研发投入少的情形,若被强征过高的"碳税",必将大大增加该国的制造业成本,压缩国际市场空间和份额,丧失企业竞争力乃至生命力。
最后,世界新能源产业的地缘格局也或将面临重新洗牌的局面。美国新能源战略下的技术和产业进步正在迅速获得突破。例如在太阳能领域,多家美国公司已经占领了晶体硅、CdTe薄膜、非晶硅薄膜太阳能发电技术的全球制高点;在未来电力系统的并网聚光太阳能发电领域,eSolar等美国公司已经走在全球的前列;在风电领域,GEenergy等风电设备公司已成为全球巨头;在燃料乙醇领域,美国RangeFuels公司的二代纤维素燃料乙醇已经进入商业化阶段。美国在世界新能源格局中的领导地位已日益显现,这势必会缩小欧洲、日本在国际市场中的相应份额,逼迫各国新能源产业的技术研发都被迫跟进,否则极易面临被淘汰出局的被动局面。
以中国为例,尽管中国新能源产业的产能较大,也形成了一定的成本比较优势,但创新能力仍显不足,其核心原料、核心技术、核心设备仍掌握在外国企业的手中。中国因技术差距而不得不高价进口美国技术及设备,被动形成"非对称相互依赖"的产业上下游关系。不仅如此,美国还制定了较高的能效标准,提高新能源企业参与竞争的技术门槛,将不能达标的企业排除在美国市场之外,这无疑是对技术相对落后的发展中国家形成贸易壁垒。
纵观美国全球能源战略,需要全面了解其兼有"内保安全"和"外谋霸权"的双重功能,可以发现美国新能源战略与美国反恐战略、网络战略、外空战略、TPP与TTIIP等经济战略一样,共同构成美国"非传统安全"博弈的重要"抓手"。美国以其新能源技术和产业之"新",旨在增强其"领导世界"的综合国力,这就事关全球安全格局的地缘演进,这就将是美国国家安全战略"一盘棋"统筹的必然结果。因此,新能源博弈关系到每个国家的国家安全命运,特别涉及经济安全、能源安全,乃至政治安全这些非传统安全领域的地缘博弈。作为发展中大国,中国需要洞察国际形势,积极筹划新能源战略的更新,借鉴国际先进做法,率先做好能源产业的战略转型,以提升自主创新能力,维护我国在全球能源变革浪潮中的国家安全统筹实力与发展后劲。
(作者系哈尔滨工业大学法学院院长,哈尔滨工业大学法学院刘璐、鲁轲、杨一泽对本文亦有贡献)
关键字: 新能源 美国 战略
返回顶部 加入收藏 打印本页