“脱”要有度 “勾”要有理——关于行业协会与政府脱勾的几点思考

作者:张经

“脱”要有度 “勾”要有理——关于行业协会与政府脱勾的几点思考

编者按:

随着全面深化改革的不断推进,国务院机构改革方案允许包括行业协会商会在内的四类组织可实行直接登记,原有的双重管理体制已被终结“一业一会”、“一地一会”的垄断格局将被打破,机遇与挑战并存,行业协会商会迎来了发展的新时代。为此,《中国民商》新年度起专门开辟“商会”栏目,共商行业协会商会发展大计。

 

党中央和国务院2013年在第十二届全国人大开会期间,正式提出2015年底前全国的行业协会与商会同政府脱勾,这是一项具有法律约束力的决定。对于“脱勾”这个词汇,行业协会界久已耳熟能详。但在新的经济发展形势下,结合中央的决心来落实这个词汇,似有几个问题值得研究。

谁要“脱”、谁要“勾”?

提到这个问题,是因为面对中央设定2015年底前脱勾的目标,不同的行业协会和商会有不同的反应。行业协会和商会(以下简称行业协会)与政府及行政机关的关系形形色色,但是归总起来,大体可分为三个层次、各有几类情况。

第一个层次,中央级、全国性的行业协会。其中可大致分为三种情况——一种至今认为自己所在的行业协会不能与政府脱勾。这部分行业协会正在想尽一切办法,宣传他们脱勾将会给国家建设带来不可弥补的损失,甚至鼓动或者胁裹“业务主管单位”即上级领导机关的对口负责人到民政部、组织部游说,反复表明自己是特殊的行业协会,不属于社会组织。当然,此类行业协会所占中央级行业协会的比例不很大,但由于传统的人事关系优势,他们对这次脱勾的制肘不可忽视。

第二种情况,长期以来老老实实认认真真希望做好行业协会的工作,但由于对行业协会与市场与政府的关系认识不足,特别是行政机关表面上放手实际上外松内紧,因此,行业协会的影响力和凝聚力均在中等。对待脱勾,依然像往常一样,等着上级“业务主管单位”的态度和部署。这部分行业协会大约比第一种情况的数量多一些。

第三种情况,听到需要脱勾的消息不以为然,表示和我没关系,因为经过这么多年的努力,除了法规规定不能摆脱的“业务主管单位”,我们早已和政府在实际意义上脱了勾,业务主管单位对行业协会的活动也基本放手;况且说实在的,“业务主管单位”的帽子不等于业务主管单位的能力,大部分业务主管单位对行业协会也不具备“指导”能力和“指导”水平,大家相安无事而已。这部分的行业协会约占中央级的将近一半甚至还多。

第二个层次,省、自治区、直辖市和地市级行政辖区的行业协会。第一种情况是行政部门到现在仍然死死把住、将其充当行政机关的下属单位和行政责任的担当角色的那些行业协会;这种行业协会的特点是,在有上级机关的硬性指令下组织的活动参加者众,被企业背地里当成行政的代表或化身。第二种情况,与政府和行政部门的关系基本上止于拜年、喝茶,多时有事通通电话互相摸摸态度和底线即可。数量上与前种行业协会大体相当。第三种情况数量不多但确实存在,由于种种原因,姥姥不疼舅舅不爱,被拒绝承认与政府有任何关系,被行政部门抛出体制内和体制外。

第三个层次,县级辖区以下的行业协会。部分行业协会就是行政部门权利的延伸,相当一部分现职和离开现职的县属干部担任着行业协会的各样头头,往往一个人开会既可以代表行政部门,也可以代表行业协会。还有一批数量弱于前种行业协会的协会,则是有了牌子后就基本无人过问也无生命体征。第三种则是称为“草根”式的行业协会,他们自发生成,自主活动,自谋生存,有官登门客客气气以礼相待,官员一走该怎么干还怎么干。

经过分析可以了解,并不是所有的行业协会必须把脱勾祭为最近一段工作的中心。那些与政府及行政部门关系紧密的,首先要解决的是思想观念;相当部分已经比较独立的行业协会面临脱勾,首先要解决的是现行法规关于“业务主管单位”的关系和包括国有资产如何处置等政策问题。而少量被放弃的行业协会脱勾则需要具体问题具体分析和个别对待,首先要让他们恢复和政府及行政机关正常联系的问题。所以不能面对行业协会一概而论脱勾。

“脱”什么、“勾”什么?

十八大以来,习近平同志多次强调要“把(行政)权力关进笼子”。行业协会的脱勾是将行政权力关进笼子的重要一环。

脱勾是既定的原则。重要的是政府向行业协会脱什么。恐怕三方面的内容需要考虑,一脱现有明显的不适合政府和行政继续承担的职能,二脱虽然至今政府和行政仍然在做、但实践的发展表明不适合掌握国家公权力的政府继续做的工作,三脱看起来政府和行政很忙、但实际上均在忙些事务性的那些问题,而不是宏观层面带有市场发展方向和社会推进指南。

对于政府现有工作而言,其可以向行业协会转移的职能不是一个“转移”就能一刀切的,因为在政府那部分存在是否转移可能性的职能中,详细划分可以有三个层次的职能值得商榷。

一是在中央脱勾任务提出之前由各级编制办公室代表上级下达的三定方案规定政府承担的一部分职能,它们的特点是在新的形势下,由政府及行政机关委托行业协会根据政府和行政的严格要求来实施,理应比政府和行政直接实施更为提高效率、节约成本,对具有这种性能的那部分职能,称为“可以委托的职能”;

二是虽然按照三定方案属于政府及行政的职能,但在中央十八届三中全会的公报中提出“需要通过进一步的研究和探索,以确定解决政府和社会的关系原则”的命题后,有一部分职能在认真地衡量后,发现它既可以由政府及行政承担,也可以由行业协会来承担。这部分职能大都位于以实施和划分边缘不需要很清晰、不需要很精确的社会管理和公共服务领域。这部分可以比较明确地称为“可以让渡的职能”;

三是即使根据现定三定方案,只要不抱有偏见,都会发现有些政府及行政的职能,在新的形势发生后,应该交由行业协会等非政府机构或组织来承接和完成了。这部分职能可以称为“应当转移的职能”。

有一个十分重要而敏感的问题必须在这次脱勾过程中予以明确和解决——行业协会的国有资产问题。国有资产流失是一个原则问题,但在一定前提和条件下,它在现阶段又是一个谁也说不清的大课题。这个问题不解决,肯定会直接阻碍行业协会与政府脱勾任务的完成甚至进行。

都说行业协会有国有资产,实际分析起来,不免有些疑惑。所谓“国有资产”,一般包括两方面,一是虚国有资产,即非常含混地将经国家行政部门批准成立的行业协会一股脑认定为“国有资产”;二是行业协会成立时,行政部门以支持、援助、借用的方式为行业协会或拨发开办资金,或腾出办公用房、划拨办公设备。由于财经纪律和行业协会的非营利性质导致没有人认为它能挣钱,所以其中几乎没有行政部门在行业协会的投资。

经过几年甚至十年二十年的拼搏,这个行业协会因为会员会费、社会捐助、组织行业活动余利、政府采购的劳务费用,有了一些积蓄,又赶上脱勾,怎么认定原有的国有资产和它是否会流失,就成为这次脱勾不容回避的事情。

如何解决这个难题?极有必要寻求依据——国务院办公厅[2007]36号文件虽然在法律等级上是“具有法规级效力的行政性规章”,但它已经比其他任何政策都创新性地提出了“行业协会资产”的这个政策性概念。应当敢于设立与国有资产可以并行的“行业协会资产”的概念,为顺利认定和解决行业协会脱勾时的资产划分设计一条新的正确的思路。否则,将大大损害行业协会人员的积极性。仅仅用“公有资产”的概念不能以偏概全。

在国资委联系的300多家全国性的行业协会和联合会中,还有90多个全国性的事业单位。对其中经济效益比较好的事业单位,诸如商务部等正在积极争取接收;那些经济状况不好的事业单位则无人问津。这也是脱勾进程中需要考虑的问题。

“脱”多少、“勾”多少?

中央这次提出脱勾,就是要使绝大部分行业协会彻底从行政和政府身边离开,变成政治上不同、经济上独立、法律上自主的社会与市场主体。其中重要的问题在于脱多少。

脱微观层面的事务和工作,脱中观层面、需要原政府及行政付出较大体力劳动的事务和工作,建立行业协会的宏观、中观、微观概念。这就必须研究何为行业协会的宏观问题、中观问题、微观问题?

宏观方面,如代替行政机关经过调查研究起草制定与本行业相关的国家经济发展振兴纲要;对与本行业有关的市场进行行业规划;对政府违反科学发展观、不是开放而是一味地放开从土地市场到其他生产资料和生产要素等市场的行为提出有效批评,建议并监督政府杜绝部分行政机关的短期行为,防止“吃祖宗饭、断子孙粮”的情况发生;从行业的角度制止行业内部无序竞争,采取来自行业的积极正确的措施保护国内市场;结合国家每一阶段的中心任务,调整行业产业结构,控制行业生产能力,提升行业技术水平,分配行业减排指标,扩大行业消费规模,转变行业增长方式;根据从行业角度掌握的实际情况,定期向政府提出本行业落后产能、过剩产能的企业名单并经政府决定督促关闭和淘汰;鼓励行业协会公开发表对国际事务、与中国有关的外交问题的看法和评论;对西方压中国调整人民币汇率等与行业发展有关的国际事务发表行业的意见和呼声,支持国家开展的反垄断、反不正当竞争行为的调查、处理;通过行业协会组织起来,将成为中国企业、尤其是占中国企业总数98%以上的中小企业走出去最主要思路、形式和渠道。

中观方面,积极协助政府及行政机关维护社会主义市场经济秩序;组织行业力量,及时起草并制定行业标准,承担行业统计职能,支持政府及行政机关做好国民经济一次分配工作,协助并督促其进行国民经济的二次分配工作;调查并发布与行业有关的地方政府与会员企业的债务;代表企业家群体做好与各级工会代表广大以劳务收入为主要支撑的劳动者的利益所发生的纠纷与争端,有原则地支持企业家所提出的合理的劳动者劳务标准,和工会共同缓解并不断解决企业家群体和劳动者群体之间的矛盾,稳定社会及企业的能力逐步加强;支持行政机关从行业角度入手做好国家知识产权战略规划并予以实施;监督政府及行政机关在执行法律时对国内企业和国外企业双重标准;向政府及有关行政机关提出“市场行为”与“行政行为”的标准与界限;协助政府或者独立完成对与行业有关地的“公共利益”、“公共服务”、“社会管理”等概念的界定;参与与行业有关的社会管理和改革服务活动中去!

微观方面,承接和兴办与行业有关技术管理培训、人才资源培训和各类基本教育活动,组织并实施与行业有关的技术和岗位的职务评定、职称评定和资格评定;引导会员企业重视保护知识产权;承办原由各行政机关或其事业单位进行的诸如市场监测、价格监测、广告监测、劳动安全、网络安全等专业性工作;审查并监督与行业有关的外国籍人士未经中国劳动、公安、文化等部门批准进行营利的行为;协助政府及行政机关对本行业的重大隐患进行调查并督促会员企业及时整改;不经行政机关审批组织各类市场性活动和会议;单独或者联合统一制定稀土等中国或国际市场紧缺资源的价格,避让国际社会对我国行政干预经济的批评;组织企业对抗击外国歧视行为所涉及的国内企业予以经济和道义支持;承担、完成并以行业协会的名义公布中国对外国、外国对中国的投资、信用等调查报告;组织会员企业或以行业协会的力量发布与行业的产品和服务有关的价格指数;从行业角度和政府一起管理互联网的经营活动;监督应拨付行业协会的财政拨款的到账与使用,对应通过政府采购交付行业协会使用的款项的拨付情况和使用情况予以公示,及时检查并公示与行业有关的公共采购项目和往来款项;成为企业利益与社会、市场不协调时的引导者;对发挥越来越大作用的非公有制企业和力量的组织起来产生越来越大的影响;可以从行业角度最大程度地利用与行业有关的各种资源,完善市场经济体制;成为国家行为决策的必要参与者,成为行政的战友和合作者,是政府“简政放权”的配合支持人。

从上可知,脱勾不是一种绝对化的市场游戏,政府和行业协会在整个社会主义建设时期,均应你帮助我、我帮助你,均是你中有我、我中有你。脱勾说到底,是政府与行业协会的关系在新的层次上的一种合乎社会与市场现代化发展的重大调整和梳理。

何时脱、何时勾?

要在统一思想的基础上,形成一种由各有关方面均了解行业协会运行机理的人员所组成的联合工作组,事先制定需要脱勾的各项工作的衡量标准和实施程序,预想各种可能发生的情况和来自各方面的问题,分门别类,分类指导,以点带面,逐步推开不同的执行方案。

脱勾能不能齐步走?这个看起来可以正面回答的问题,恰恰有着相反的答案。

现在的情况是,在中央确定2015年底脱勾目标后,全国性行业协会的一部分、地方行业协会的相当一部分,特别是经济建设多年来排列我国各省、自治区、直辖市前列的那些省、直辖市的行业协会,认为自身经过不断的努力,已经与政府和行政机关脱勾;2015年底前没有必要安排有关工作。部分与“业务主管单位”关系密切的行业协会,特别是那些和上述情况有所不同的中型行业协会,它们在老老实实地等待“业务主管单位”的进一步关于脱勾的指令。还有一批游离在社会和市场中的行业协会,特别是那些真正自发产生、近年来基本依靠自己拼搏才能得以生存下来的行业协会,激烈地要求取得政府及行政机关的某些联系渠道。因此,在脱勾问题上,既不能一刀切,更不能齐步走。要依照20131121日,中央常委领导同志针对某些行政机关认为脱勾不是什么大问题的论调,提出的:“平稳启动,配套先行,先易后难,逐步推进”的16字方针,做好脱勾工作。

2014年初,有关部委就行业协会与政府脱勾问题组成了多部门参加的课题组,有的分课题迄今没有什么进展。2013年由民政部和国家发改委牵头起草的《行业协会商会与行政机关脱勾总体方案(征求意见稿)》,由于各方面的利益牵制,至今没有被批复出台。目前,相当一批行业协会的工作迟迟得不到有关机构和政策的正确指导,其发展情况令人担忧。照这样一种“行政慢速度”发展下去,2015年底行业协会与政府脱勾的问题决无希望完成,或者又会向其他以往行政对付的方式对外宣称“基本完成”,而实际上再也无人问津。如果从现实出发,在准备认真执行中央的决定的前提下,该项工作整体上延迟到2017年底为宜。

总之,面对行业协会与商会同政府、行政的脱勾,既不能一脱了之,更不能一说了之。可以说,从改革开放开始对行业协会的包养,2000年前后始政府对行业协会的圈养,经过15年的市场风雨的荡涤与磨练,2015年左右将开启政府对行业协会放养的新阶段。

(作者为中国经济体制改革研究会特邀研究员)

关键字: 行业协会
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