竹立家:反腐下一步重点是社会和政治结构改革

作者:陶卫华

中国的新一轮反腐行动已进行了近3年,而这一反腐新常态将持续影响中国政治、经济的未来。国家行政学院公共行政教研室主任竹立家近日接受《中国民商》采访时,重点分析了制度反腐的关键问题和约束公共权力的根本举措。

在他看来,未来5-10年反腐败会一直是中国面对的重要课题。中央提出全面从严治党,也就是全面从严治权。而反腐败的最终目标,也就是要使权力公开、公正、合理地运行,权力真正成为公共权力,党的官员真正用公共精神来运行公共权力、维护公共利益,而不是运用权力来维护私人利益。

制度反腐在今明两年必须提上议事日程

《中国民商》:这两年本届政府打掉了一大批“大老虎”,反腐力度可谓空前。您怎么看当前的反腐败形势?

竹立家:中共十八大以来,我们反腐力度确实是空前的。部级干部抓了100多,还拍了一批“苍蝇”,政治权力、政治生态可以说有了很大的改观。另一方面从我们这些年的反腐形势来看,也非常严峻,不论是“苍蝇”、“老虎”,贪污腐败动辄一个亿,“苍蝇”、“老虎”的数量也比较大。从最近这段时间来看,老百姓对“苍蝇”乱飞、乱叫的现象感触比较深。基层的腐败现象不容忽视,因为基层的“苍蝇”是直接面对老百姓的,他们的贪污腐败对于老百姓对政府信心的不良影响比“老虎”还要大。这种情况下,中国权力腐败现象可以说不容乐观,任务很重,还是要加大反腐的力度。

通过对腐败现象的观察,我们可以得出结论,中国下一步的反腐必须转入制度化反腐轨道,换句话说,因为“苍蝇”、“老虎”比较多,反映了我们在权力的民主、监管约束体制上还存在这样那样的问题。要彻底消除腐败,我认为制度反腐在今明两年必须提上议事日程。

《中国民商》:制度反腐专家建议了很久,新一任政府也把反腐提到很高的位置,这两年制度反腐有什么新的进展?

竹立家:制度反腐,我们可以看到在体制内的一些制度性反腐进步还是比较快的,比如巡视制度、官员的个人资产申报制度。可以说中央的反腐成果,最大的特点就是在体制内通过制度反腐效果较好。比如我们的“老虎”都是巡视组巡视出来的,现在的问题是体制外的制度性反腐,通过社会反腐,还有很多工作要做。比如我们经常讲制度性反腐、体制性反腐是反腐的基本举措,下一步我个人认为体制外的社会反腐,一个是要加大权力运行过程的公开透明,包括媒体监督方面的制度安排;一个是必须强化各级人大对公共权力运行过程的监督和约束方面的制度安排;再有就是必须强化岗位权力的公开透明方面的制度安排,包括个人、家庭财产、个人基本状况等向社会公开透明方面的制度安排;第四是要强化公共和公众舆论对公共权力运行过程监督的制度安排;第五,还要强化对一把手的制度性监督机制,强化党内民主。只有这样,通过体制外的约束,对公共权力形成限制,令官员“不想贪、不能贪、不敢贪”。

《中国民商》:一般经济学家认为腐败和经济增长之间有明显的负相关性。但中国的腐败(一大部分是掠夺性腐败)呈高增长率的同时,经济发展并没有因此减速。为什么中国出现了这种特殊的情况?

竹立家:首先要了解中国当年为什么发展。中国在1978年遇到的一个现实问题就是,社会的主要矛盾是普遍贫困问题,这是当时中国最大的政治问题,所以发展经济就变成了中国最大的政治问题。因此,我们的政治决策有了突破性的进展,就是市场也是社会主义的一部分,我们才从计划经济转向市场经济。这是政治决策的一个巨大转变,而不是经济决策的。那么这个转变过程中,经济发展和权力的联系是一种间接的联系,而不是直接的联系。

换句话说,我认为过去30年随着中国经济发展,虽然腐败也比较严重,但因为腐败不是体制性的腐败,是个别人、个别岗位、个别权力持有者的腐败,而跟党的性质、国家的性质没有必然联系。所以个别的权力腐败并不能阻碍政治、经济发展的大势。它有加强扩大的趋势,但是还没有对我们的政治体制、经济体制造成颠覆性影响。我们的整个权力体制还是健康的。如果我们的权力结构、权力体制腐败了的话,肯定会影响经济发展。

如果不反腐,经济可持续性更差

《中国民商》:去年中国的清廉指数排位在下降,个别性的腐败似乎有加剧的趋势。这两年尤其今年我们经济增速放缓明显,这种放缓与腐败加剧之间存在某种联系吗?

竹立家:岗位性的权力腐败和个别性的权力腐败在中国不是三年五年了,从上世纪80年代晚期开始到现在已经持续了25年,它有一个积累效应。我们说腐败在强化扩大,现在就显现出来了,这就涉及到经济发展的可持续性与权力的关系问题了。

特别是十八大以后这几年,我们腐败的负面影响在扩散。为什么我们要反腐,把从严治党提到相当高度呢?原因就在于腐败的负面性影响到了一个不得不反的程度了。如果不反腐,我们的经济更低迷,经济曲线更差,经济可持续性更差。反腐是中国以后经济的可持续发展的一个重要手段,是促进社会稳定、社会更加公平的最根本的手段。

如果我们现在不反,中国下滑的趋势包括经济下滑趋势还会更快。进行反腐正是着眼于经济稳定、社会公正稳定两个方面的考虑。只有社会公正了,稳定了,经济才可持续。

《中国民商》:有海外学者认为中国的很多腐败类型是转型中的腐败,会随着相应改革的完成逐渐减少消失,而政府的反腐败斗争有效遏制了腐败的恶化。从现实的情况看,我们走出了老百姓所说的“越反越腐”怪圈吗?

竹立家:从2014年下半年到2015年上半年,中国政府在制度方面对权力腐败进行有效治理,速度在加快。除了2013年成立巡视组以外,2014年加大了个人财产申报制度的规范化程度,还包括公务员薪酬体制改革、国有企业薪酬制度改革、福利制度改革等等。通过最近这一年多的观察,我们看到中央出台了很多对于公共权力约束和社会监督的一些法规性制度,在逐渐强化制度反腐,让权力按照相关法规来运行。在权力公开透明方面做了大量工作,比如说个人事项抽查比例,从5%提高到15%。这都是一些比较积极的措施。我相信2015年下半年到2016年十九大以前,我们对于公共权力的约束、制约方面,还会出台一些有效的具有刚性约束力的法规。

关于反对权力腐败,国际上有很多通行做法,那么我们将来反腐的路子也必须这样走。一个就是权力公开透明的力度,要出台宏观措施真正使权力运行公开透明。这个公开透明不仅是机构权力要公开透明,干部也要公开透明。现在我们在抓干部权力清单,下一步政治权力的公开透明、岗位权力的公开透明也必须抓。还有个人事项申报,申报和公开制度必须建立。还有《反腐败法》,我相信十九大肯定要出来。

《中国民商》:我们的改革选择了渐进式道路,而不是一次到位的改革,这种选择是否决定了腐败难以避免?

竹立家:我们国家出现的腐败,是在改革过程中,由于我们的制度建设上,政治体制、行政体制、社会体制相比经济体制滞后,在这种情况下产生的问题,也就是由于制度之间的相互协调配套不到位所造成的。比如我们的经济体制变成市场体制以后,那么我们的政治体制该怎么改,怎样发挥政党的作用、人大常委会的作用,怎样真正实现人民主权,真正给人民权利,这些都是问题。包括社会管理体制,比如我们的不动产登记制现在才开始进行。我们只是口头上讲官员要政治坚定,要有道德修养,但是没有一个刚性的机制约束。所以反腐是一个整体性的反腐,不只是经济领域反腐,也要在政治领域、社会领域反腐。换句话说,如果政治体制、经济体制、社会体制不配套,相互之间协调性差,出现一些漏洞,那就会出现腐败现象,一些人就会利用岗位权力来钻空子。所以我们的腐败现象继续蔓延。

反掉作风腐败、特权腐败很重要

《中国民商》:正如你所说,中国的腐败是经济改革和政治改革之间落差的结果,而且很长时间未得到弥补。我们现在说“治标为治本赢得时间”,那么留给我们的时间还多吗?

竹立家:我们的反腐,不仅仅是抓贪官,它既是社会结构改革的一部分,也是政治结构改革的一部分,是抓手。现在由于政治、经济、社会之间制度性的落差,造成经济改革举步维艰。经济转型和发展的主要障碍也就是政治体制和社会体制的束缚现在已经开始显现出来了。所以我一直认为下一步政治结构和社会结构性改革是重点,必须提上议事日程,把它放在改革的首要位置。

现在由于社会管理体制不到位,社会分配不公现象加剧,老百姓参与改革的积极性低了。当年为什么老百姓参与改革的积极性很高?人人都有好处,人人都获利,现在就是少数人获利,这行吗?所以要通过社会管理体制改革的基础性改革,合理分配,真正提升老百姓获益的程度,使老百姓满意,社会更公平合理。这样推进经济体制改革当然大家都积极参与了,都有作用了。政治体制改革也是一样,要提高政治体制法治化、民主化程度提高,给予老百姓参与政治过程、社会过程的平台,发挥老百姓的积极性。这样我们的经济也才会迎来可持续发展的结果,经济结构的转型也才能成功。

《中国民商》:推进政治结构和社会结构性改革的路径如何安排?是否可以通过反腐来进行突破?

竹立家:反腐涉及到权力结构的改革。腐败怎么产生的呢?就是由于约束制约和监督机制不到位。约束制约和监督机制就是个政治结构的问题,所以我们就要研究怎么来约束和监督权力,比如人大常委会是权力机关,它对权力执行机关--政府进行权力监督是它的责任,它监督到位没到位?怎么监督的?监督有没有漏洞?比如对公共权力的执行,这是人大的一个重要职责,你可以看到这些年我们的咨询案很少。

包括权力带来的社会不公正,也是权力腐败造成的一个根源。“苍蝇”为什么家里就有35公斤黄金、一个多亿、二十几套房子?不公平,通过权力来给个人谋好处造成一些官员致富。“苍蝇”都在老百姓身边,这些老百姓都看得见。“苍蝇”祸害了10多年,老百姓骂了10多年了,这个问题为什么解决不了?是不是他上面还有人?这就是我们的民主和法治不够。所以说反腐是个抓手,它对于我们完善社会管理体制、政治体制机制,真正发扬法治和民主,实现社会公平都是牵一发动全身的。我们要通过反腐来扩大我们的成果,真正构建一个法治化、民主化的、公正合理的政治、社会和经济制度。

《中国民商》:怎么衡量政治体制改革和社会管理体制改革的推进程度?

竹立家:我们一直讲国家治理体系现代化的四个体系,看一个国家的管理体制、治理体系是不是现代化,观念体系是不是完备,标准就是这四个方面:权力体系现代化、法治体系现代化、民主治理现代化和民生体系现代化。

权力体系现代化就是要权力廉洁、廉价、有效,老百姓消费得起。所以十八大后反腐就是要建立廉洁、廉价的权力体系;法治体系现代化,所以四中全会我们讲全面依法治国,按规则治国;民主治理现代化,要创造一个现代民众有基本权利、人民群众有渠道和平台来参与社会过程和政治过程的治理体系,这样我们才是民主国家;民生体系现代化,就是这个国家现在实现了公平公正的分配体系,不论一次分配、二次分配,都是公平公正,向着民生的。如果二次分配比如财政方面的分配搞特权、腐败了,老百姓得到很少,就是特权腐败。

所以我们现在反腐败有一个误区和空白点,就是觉得特权腐败不用反,一些官员照样吃香喝辣,升官住大房子,国外几乎是没有的。特权腐败有两个特点,就是社会的权本位和不平等。一个平等的社会,法律面前人人平等,这是文明社会的一个常识。我们现在还存在大量特权腐败,不平等,官本位,那老百姓怎么看?消解了社会的凝聚力。人民对政党政府没有信心,这都是特权腐败的一个结果。所以我认为反掉作风腐败、反掉特权腐败,第三步反腐败才有成效。

通过给民众权利来反腐败

《中国民商》:现在一些观点批评反腐过头了,使得地方官员什么都不敢干了,项目都停了?一些地方政府机构甚至出现了空转现象。

竹立家:说实话,我个人认为反腐的一个重要方面就是要从观念上反腐。现在我们一些官员对反腐的认识不是很清楚,对于公共权力的公共性认识不是很清楚,对于公务员的公共精神不是很清楚。这是我们现在的一个大问题。

为什么会出现这种状况呢?深层原因就是我们组织的激励机制这些年不健全。我们在组织干部的选任、组织的激励机制、权力方面存在很大的问题。

权力方面,我们在干部选任方面,为什么出现窝案?像周永康窝案、令计划窝案。一个重要原因就是我们公共机构里面,选人、用人还是大官选小官,少数人在少数人里面选,所以一些官员素质确实不高。第二,我们的组织机制、激励机制据我多年观察发现,还是劣币驱逐良币现象比较严重,谁会为领导服务、谁会溜须拍马就能上去,上去以后为领导为个人谋好处,把组织利益、国家利益抛在一边,单位成了他们几个人的了。我们很多组织看上去有公共财政支出,表面上还在运转,实际上运转效率极差,大家都没有信心,没有凝聚力。因为激励机制不健全,就造成整个组织纪律松散,组织里面一权独大。所以现在腐败案件基本都是窝案。各个单位一把手胡作非为的现象很多。

《中国民商》:群众深感党风官风不正,尤其最关键的官员体系出现如此多问题,想要通过他们实现的改革目标,是否难度太大?

竹立家:中国反腐有三点我想强调,第一,我们要清楚认识到反腐败是一个艰巨的过程。中国社会传统官本位的文化氛围积累了很长时间,想三年五年把腐败彻底清除掉难度比较大。第二,反腐只能促进经济社会合理地增长,而不是相反。第三,反腐的根本还是在用人制度,我们必须在用人制度上下功夫,真正把改革促进派、经得起监督的干部放到领导岗位上,官员的观念要真正转变,官员是为人民服务,绝不是升官发财。现在官员思想里认为当官就是为了升官发财,为了个人谋好处的绝不在少数。为公共利益服务、对权力有敬畏感这种现代官员意识还很少。

《中国民商》:这种现代意识,基础是有个现代制度的安排,也就涉及您讲的制度反腐。不过我们改革走到现在,形成了顽固的利益集团,他们在阻碍根本改革的进行。我们需要担心中国陷入权贵资本主义的危险吗?

竹立家:如果我们不反腐,我们的改革就有可能被一些既得利益者所绑架和左右,这个危险是存在的。我个人认为,权贵资本主义、国家资本主义这种倾向在过去10多年确实有所发展,这个趋势在出现。但是十八大以后我们抓住了改革的牛鼻子,像八项规定、反四风、走群众路线、反腐败、反特权腐败我们都在做,所以这种趋势在扭转。权贵资本主义主要是特权阶层,因为他会想方设法把特权合理化甚至半合法化,那么我们就通过全面依法治国、全面从严治党、反腐,把特权腐败实实在在打下去。

《中国民商》:目前严峻的经济形势是否对反腐败斗争提出了更艰巨的挑战?

竹立家:一个国家民族的强盛,一个政党的稳固,它的基础在关键的核心层稳定不稳定。换句话说就是官僚体制、公务员,他们是这个社会的规划者、引领者,社会凝聚力的核心。如果这些人腐败了,只为少数人服务,搞特权腐败,你想提高社会凝聚力、让老百姓满意,那难度是相当大的。所以反腐败形势确实很严峻,而且如果我们不反,亡党亡国是必然的,从历史看教训非常沉痛。关键就在为了使我们的体制长治久安,我们怎么反?关键是怎么反。

要通过体制机制来反,要通过政治体制、社会体制的相互配套来反,要通过给人民群众以权利、通过人民群众的觉悟、监督来反。要真正实现各级人大的咨询、监督作用,真正使公共舆论发挥它的作用等等。这样才能把腐败彻底反下去。

关键字: 下一步
返回顶部 加入收藏 打印本页