周其仁:取之于民易,用之于民难

作者:周其仁

传统的理念,把国家财政行为界定为"取之于民、用之于民"。但是,我们不难发现,"取之于民"固然不容易,"用之于民"却往往更难。

以中国情况为例吧。税收增长持续多年比经济增长快很多,应该是"取之于民易"的证据了。这里,"易"还有另外一层意思:各种加税的专家主张,提出来容易,被采纳更容易。这是我在本专栏以前文章里讲过的,此处不赘述。

"用之于民难",又从何说起呢?当看到报道,某年国家财政开支等于财政收入时,那难道不是说,取之于民的全部用到老百姓头上去了?但常识说,财政开支不等于"用之于民"——因为政府花钱不可能处处遵守"用之于民"的原则。问题是,要指证哪一些财政开支违背了原则并不容易。比方我见到国家财政机关的办公楼比许多其他国家的豪华,不免心里嘀咕。可只顶多只是个人之见,构不成"用之于民难"的证据。

所幸的是,最近几年国家审计长的报告,提供了权威证据。顺便提一句,每年审计报告发表后,媒体少不了以"风暴"做大标题。我以为不合适。"风暴"再猛,总来得疾、去得快。政府和国有机构的大把银子是否用之于民,监督要持之以恒,不可以一阵风暴就过去的。

读最近两年审计长的报告,知道多少资源取之于民,却用之于官!不提那些明目张胆的挪用、挤占、挥霍和"吃"(2003年审计报告用过这个相当传神的词),单举一个不那么易引起公众震惊的例证:"2003年,财政部在批复和追加交通部预算时,同意交通部将车辆购置税435.2亿元直接拨付地方交通部门,用于公路建设"。这好像只不过把款项换了一个地方。但审计长紧接着补充了一句,"…使这部分资金的使用脱离了地方政府、人大的管理和监督。"这里面有什么玄机吗?原来中央部门的款项拨到下面后,就成了地方交通部门从条条"争取"来的钱,地方政府和人大除了高兴,还怎么监督?

几百亿遁入监管真空的人民币,能不能保证用之于民呢?审计长的报告没有说。但是我却从中看到近年全国14个交通厅长贪污腐败案的一个体制性根源。腐败厅长们手中有权,这当然是一个条件,但如果没有数额惊人的不受监督的公共款项,他们就是立志要翻身落马,也不容易。"权贵"者,"权"加大把可支配的资源("贵")是也。

很清楚,取之于民的,不可能全部用之于民。天下也没有哪一个国家,完全达到了至善境地。可争取的,是用之于民的部分尽可能多,失之于民的尽可能少。但是审计报告告诉我们,要实现上述"次优"目标,困难也还不少。

基本的困难有两。其一,目前审计远不是法定审计范围内的普查。别的不论,仅就"中央预算的执行"看,2003年审计报告说"审计55个中央部门和单位",而2004年仅"审计38个部门"。究竟是中央部门减少了,还是审计范围没有全覆盖?报告语焉不详。但是我国法定审计范围惊人庞大——包括中央预算、中央银行财务收支、国有金融机构和国有企业的资产、负债和损益、国家事业单位财务、国家建设项目预算的执行和决算、政府管理的专项基金、以及国际组织和外国政府的援助和贷款——现在年度审计完成的应该只是非常小的一部分。

其二,就是抽查的审计也很"随机"。比如2003年报告涉及了对税收征管、专项基金(土地出让、扶贫、基础教育、基本养老保险、救灾)、财政资金投资效益、国有商业银行以及国家电力公司的审计;到2004年,题目就转为18所高校、10家医院、科研基金、水利部和长江水利委员会财务、违规征地、农村公路改造工程、粮食风险基金、四大国有金融资产管理公司和10户中央国企。两年的题目都很重大,且都分别发现了问题。但上年碰过的,下年都不碰了。我很想问:在审计署没有抽查的年份,那些出问题部门的公共资源就会自动"用之于民"吗?

是不是批评审计署没有依法行政呢?不是。现存《审计法》只规定了法定审计范围,并没有明确规定要在多长时间内完成一轮审计。如果我们以上市公司作为比照——每家公司每个年度、甚至季度都要进行财务审计。即使如此,上市公司出问题还有不少。数目远为庞大的国家财政收支和国有资产的存量和流量,仅仅靠"解决紧迫问题"的脉冲式抽查,行吗?

困难的根源是清楚的,这就是审计力量远远不足。由此改进的方向也明确,无非大幅度增加审计的编制和预算,以及全部整改和执法的费用。经济学的计算反正很可靠:只要增加的监督、审计、整改和执法代价,在边际上少于由此增加的可用之于民的收益,扩大审计开支就是合算的。今天若有人下注,把李金华的8万部属增加十倍、国家的净收益还将增加,我认为并不太离谱。

悖论来了:用于审计、整改、执法等的国家开支,本身算"用之于民"吗?从一个角度看,应该算。因为没有监督方面的投入,取之于民的钱财就根本不可能用之于民。但是从另一个角度看,审计、办案等等的开销,再不能成为人民可享受的资源。财政多一块钱用于审计和执法,就要少一块钱用于公共设施、教育、医院或公园。当经济学家推断说,最优监管水平就是增加的监管成本在边际上等于被监管资源浪费的增加时,他究竟在说什么?用常识来回答吧:你出价500把偷盗500财产的贼人捉拿归案,你的净损失正好就是500。取之于民难,难上还有难呀。

结论是,除非增加其他限制条件,我们不能逼近尽可能增加取之于民部分的目标。这限制条件是什么,请读者想想吧。


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