民盟执政:缅甸政治转型的里程碑?

作者:宋清润、姚颖

民盟执政:缅甸政治转型的里程碑?

一、2010年大选后吴登盛政府时期的政治转型

缅甸2010年的大选是丹瑞政府长期推动缅甸从军人政治向民主政治转型的关键一步,而且是军人政府推动的较为顺利的自我转型,实现了军人的“换装执政”,即原先由现役军人直接执政变为由吴登盛(缅甸人有名无姓,他们退役后成为文官,在登盛等人名字之前冠以吴,是尊称)、吴瑞曼、吴钦昂敏等退役军人主导政治的新格局。

1.吴登盛政府加快政治转型:国际瞩目

2011年初,缅甸新议会召开,吴瑞曼当选人民院(俗称下院)议长,吴钦昂敏为民族院(俗称上院)议长,议会随后选举吴登盛为总统、吴丁昂敏乌和赛貌康为副总统,核准总统提名的部长人选(多数部长是退役军官)。新的法院、检察院也组建起来,这种三权分立体制,在1962年以后的近半个世纪从未有过。吴登盛曾是前军政府总理,在军方高层中排序第四,吴瑞曼曾是国防军参谋长,在军方高层中排序第三。丹瑞执政后期的几年里,一般猜测认为吴瑞曼是丹瑞选定的总统人选,作为接班人。而最终,吴登盛超过吴瑞曼成为总统,这可能是因为:吴登盛为人低调,柔和;被称为“清廉先生”,形象好;各方认为他比较合适出任总统。

2011年3月30日,吴登盛政府开始执政,随后加快民主转型,其速度之快,范围之广,引发世界瞩目,得到国际社会认可,美欧也予以支持。但转型在高歌猛进的同时,面临诸多挑战。

吴登盛政府尽管为民选产生,但其主要阁员为开明派退役军人,亟须改善形象。当时,在“阿拉伯之春”推动下,卡扎菲、穆巴拉克等强人纷纷倒台,更加大了缅甸政府改革的迫切性。于是,吴登盛政府就与昂山素季等朝野政要一起推动新一轮民主转型,目标是使缅甸到2030年成为现代化的民主国家。缅甸此轮民主转型以政治改革为核心,同时在经济、民族和解、外交等层面开展配套改革,以保证民主改革的推进。吴登盛的5年任期,基本做到了“不可逆转的改革”,未遇强烈抵制。

(1)在政治层面,吴登盛政府推动朝野和解,释放政治犯,推进媒体与社会自由化,加强反腐败以推进廉政,大刀阔斧革除前军政府高压统治遗留的积弊。

朝野和解方面,吴登盛政府一改前军政府时期打压民盟、长期软禁昂山素季的做法,吴登盛、吴瑞曼等高官与昂山素季进行多次会晤,双方均公开称赞对方对民主改革的贡献,共推改革。吴登盛政府还修改《选举法》,促成昂山素季在2012年4月1日的议会补选中成功当选人民院议员,使之自1988年参政以来首次合法出任公职。补选的自由公正性获国内外肯定,是缅甸朝野和解与民主改革的标志性事件,给政治生活注入更大活力。政府推动朝野和解的另一大举措是积极改善人权,2011年9月初成立国家人权委员会,议会积极制定保障民权的法律,通过《和平集会与和平游行法》、《劳动组织法》和《劳工争议解决法案》等法案。吴登盛政府邀请被前军政府驱逐而长期流亡海外的异见人士回国参政、讲学、经商等。此外,吴登盛政府称已切实履行了承诺,在2013年底时已释放全部政治犯(反对派称还有部分政治犯被关押)。另外,吴登盛政府还先后对数万名普通犯人减刑或进行大赦。上述措施缓解了朝野对立和社会矛盾,提高了政府威信。

政府迅速放松管制,社会自由化程度大幅提高,媒体与互联网高度自由,民众可以合法示威。这在军政府时期是不敢想象的,当前是缅甸自1962年建立军人统治以来最自由的时期。缅甸媒体自由度从东南亚末位跃升至前列。2011年9月,三万个被封的网站得以解禁,包括国际媒体网站(如Facebook、Twitter、YouTube等)和海外反对派的网站。现在,缅甸互联网和智能手机普及迅速,民众可以不受限制的浏览网站。缅甸政府2012年8月20日取消出版审查,2013年4月1日起允许社会人士和团体创办日报,缅甸媒体从官方主导变为私人媒体居多,公开发行的报刊数量从军政府时期的十几种左右猛增到今天的数百种,电台、电视台节目从军政府时期的单调转变为现在的日益多样化、娱乐化,连以前被禁止的《缅甸民主之声》等反政府媒体均可自由播出。

相较于军政府的专制统治以及没有议会的情况,吴登盛政府和议会更注重倾听和尊重民意,及时向民众通报政府工作情况。民众不满政府和官员工作时,可以上街示威,或者通过议员质询政府官员。议会立法辩论公开而激烈,媒体可公开报道,议案涉及非常详细的民生问题。此外,缅甸议会2013年通过《反腐败法》,成立由副总统赛茂康领导的9人反腐败委员会,查办通信与信息技术部的系列腐败案,前通信部长登吞成为吴登盛政府成立后落马的最高级别官员。尽管反腐败的成果不算多,但比前军政府时期至少在态度和形式上有了较大进步。

综合来看,随着缅甸民主转型的快速推进,工会等民间团体、非政府组织、私营媒体等发展迅速,公民社会很快发展壮大,民众维权意识增强,非常活跃,迫使政府、企业等满足其诉求。民众愈发成为此轮民主转型的重要参与者和推动者,经常影响吴登盛政府决策。比如,吴登盛政府2011年9月宣布搁置密松电站建设,其原因主要是“尊重民意”;2012年下半年,部分民众抗议莱比塘铜矿项目并引发警民流血冲突,政府组建调查委员会;等等。民意影响政府决策、影响政治发展,这与军政府时期“民众总体对军政府敢怒不敢言”的局面相比有了巨大变化。

(2)缅甸此次民主转型从政治改革入手,但经改和政改密切相关,人民院议长吴瑞曼指出,如果没有经济改革作为保障,政治改革难以成功。如果政府不能快速扭转缅甸作为世界最穷国之一的困境,民生继续艰难,不仅使民主机制运作缺乏中坚力量——庞大的中产阶级,还会诱发社会动荡,甚至可能导致民主改革失败。

从2012年开始,政府将加快经济改革作为民主转型的关键配套措施之一:一是,明确2012~2016年的经济发展目标,注重一二三产业全面、协调发展,推动不同地区均衡发展,重视推进民生工程建设,消除农村贫困,发展少数民族边疆地区,稳定粮食价格,将小额贷款送下乡。吴登盛任期5年,缅甸经济年均增长率超过7%。二是,改组落伍的经济管理机构,新设服务机构,提高政府决策科学性和官员服务意识,提高办事效率。新政府组建经济特区中央委员会和中央工作委员会,组建促进中小企业发展的委员会,议会通过《缅甸小型金融业法》。商务部对公司注册手续提供一站式服务,加快贸易许可证审批。三是,推行国企私有化,破除国企对电信、能源和金融等领域的垄断,增强经济活力。四是,设立总统经济顾问,请外国专家为缅甸经济改革献言献策。政府推动落后的金融体系向国际接轨,改变官方汇率和黑市汇率扭曲的双轨局面,建立以市场汇率为基准的一轨制,便利外汇流通,银行新设ATM机以及信用卡服务,使金融业更好地服务于经济发展。五是,重视招商引资。吴登盛政府2013年推出新《外商投资法》,2014年修订《特区法》,给出优惠政策,如缅甸内外资合办的合资企业从正式运营起可享受5年免税待遇。日缅合作建设的仰光迪洛瓦经济特区在2016年初已经完成首期建设,有40家外国企业已经入驻或有意入驻。总统等各级官员在出访欧、美、日、韩、中、澳等国家和地区时,举办专门的招商引资宣传会,谈判投资项目。

(3)在民族和解方面,吴登盛政府认识到民族冲突不断会损害民主改革进程;与前军政府以军事压制为主来推动对少数民族地方武装(简称“民地武”)的整编不同,吴登盛政府以对话为主、武力打击为辅解决民族问题,以尽快结束缅甸独立以来民族冲突不息的局面,实现国家和平与统一。

2012年5月,缅甸成立以吴登盛为主席的联邦和平中央委员会和以副总统赛茂康为主席的联邦和平工作委员会,加快推动政府与少数民族武装的和谈进程。吴登盛政府的改革形象与对话姿态得到多支“民地武”的积极回应。2015年10月15日,中央政府与8支“民地武”签署“全国停火协议”。2016年1月中旬,吴登盛政府举行全国和平政治对话,议题包括联邦制度、安全问题、民族平等问题、民族自决问题、军队地位问题、冲突难民及其安置、土地与自然资源等,核心是中央政府和诸多少数民族区域的各种权益划分问题,以及冲突区的稳定与重建问题。从未参加过政府与“民地武”和谈事务的昂山素季也出席这次“盛会”,因为民盟赢得了2015年11月的大选,要执政。她表示,对签署和平协议和未签署协议的“民地武”不要做“非此即彼”的对待,政治对话框架是灵活的。

综上所述,缅甸民主转型的广度、深度和速度超出国内外预期,受到各方积极评价。2016年3月26日,吴登盛表示,缅甸已从军政府过渡到民主宪法体制,目前是历史上最好的时期。民选政府形象比前军政府大为改善。2014年3月民调显示,近90%的民众认为缅甸走在正确道路上。亚洲开发银行认为,缅甸资源丰富,改革助推经济发展,有望成为亚洲经济发展新星。

2.昂山素季支持民主转型:民主领袖成为务实政治家

2010年11月7日大选投票后一周,即11月13日,昂山素季软禁期满获释,这是时任丹瑞军政府在确认昂山素季无法影响大选结果后,做出的示好举措。此后,昂山素季更加自由、活跃地出现在政治舞台上。

次年3月上台的吴登盛政府逐步将昂山素季等反对派纳入到民主转型与国家建设中。议会修改《选举法》,昂山素季和民盟重新注册民盟为政党,不再提清算军人,不再呼吁美欧制裁缅甸,而是强调与军方、吴登盛政府的和解、合作。2011年开始,昂山素季与吴登盛、吴瑞曼等多次会晤,她公开表示,吴登盛政府是真心推动民主转型,她愿为国家和民众利益而配合。昂山素季2012年4月参加议会补选,当选人民院议员,出任“法制与安宁委员会”主席,这是她首次出任公职。昂山素季和民盟此时也再次显示了其强大民意支持率,赢得了45个补选席位的43个,而执政的巩发党仅得1席。这说明,民众对军人长达半世纪的执政非常不满,巩发党连首都内比都选区的3个席位都丢了,说明军人、公务员及其家属也没多少人投票给巩发党。不过,吴登盛政府此举相当明智:昂山素季和民盟被纳入民主转型轨道中,就不再游离于主流政治之外持续对抗政府了。而且,对于中缅合资莱比塘铜矿遭当地民众抗议等事件的化解以及缅甸政府其他一些棘手难题的解决,昂山素季通过出面协调等发挥了积极作用。吴登盛政府还因善待昂山素季和民盟,举行自由公正的议会补选,赢得美欧赞赏,缅甸与美欧的关系加速发展。昂山素季多次赴美、欧、日、东盟国家等访问,所到之处,广受欢迎,受到元首级的礼遇。这也客观上宣传了吴登盛政府的民主转型成就。

昂山素季还要借助民主转型之机,领导民盟未来执政,她也曾瞄准总统宝座。2013年3月,民盟召开全国代表大会,改选领导层,昂山素季当选民盟主席。6月,昂山素季宣布竞选缅甸总统,民盟下次大选后要执政。她有足够的民意支持度当总统,但最大障碍是宪法。昂山素季支持者认为,宪法中有关总统任职资格的一个条款是针对她量身定做的,即配偶、直系亲属是外国人的不能参选总统。而昂山素季亡夫和儿子是英国人。

昂山素季及其支持者想方设法修宪,为昂山素季冲刺总统宝座扫清障碍。修宪是对军人主导的民主转型影响最大的事件,因为这涉及国家权力架构变动,影响2015年大选后的总统等关键人事安排。此外,少数民族、很多民众也对宪法中诸多保护军人特权的条款不满,有修宪诉求。

昂山素季在国内外展开密集行程,呼吁修宪,谋求当选总统。她曾表示,民盟民调显示全国90%的受访民众同意修宪,若2015年大选前不修宪,她将抵制大选。修宪进程开启,修多修少将是各方角力的核心问题。截至2013年12月31日,缅甸联邦议会宪法评估联合委员会已从社会各界征集到28247封修宪意见书,共提出修宪建议323110个,建议修改20多个宪法条款。美国驻缅大使米德伟2014年1月初敦促缅甸修宪,称不能限制某个人参选总统。缅甸联邦议会2月3日成立实施修宪委员会。社会层面,支持修宪的示威在2014年和2015年此起彼伏。当然,也有部分人反对修宪,认为世界上多数国家的宪法有关总统资格的条款都有类似规定,以免国家权力落入外人手中。军人更是反对修宪,因为现行宪法中的一些条款是捍卫军人利益的“护身符”。

2015年,昂山素季领导民盟与“88年代学生组织”向联邦议会提交征集到的近500万修宪联署。但是,联邦议会6月25日就宪法修改进行表决,由于军方议员反对,未通过对有关总统任职资格等重要条款的修订案,昂山素季无法参选总统;因为现行宪法规定,军人议员占联邦议会25%的席位,而任何修宪案须获75%的议员同意,军人议员具有绝对否决权。不过,大家担心的修宪危机并未发生,昂山素季政治上日益成熟,她表示不会抵制大选,而要领导民盟赢得大选,扩大政治权力。这也挽救了缅甸来之不易的11月大选,因为,如果昂山素季抵制大选,大选公正性将受质疑,政治转型就会遇挫。

3.包括美欧在内的整个国际社会均支持缅甸政治转型与发展

外交层面,缅甸尽力摆脱被美欧制裁20多年的困局,争取国际社会支持其民主转型,尤其是争取美欧支持。缅甸官员纷纷出访中国、美国、欧盟总部及其多个成员国、东盟成员国、印度、日本、韩国、澳大利亚、联合国等国家和组织,宣传缅甸民主转型,呼吁美欧解除制裁。而美国奥巴马政府正在推进战略重心东移和“亚太再平衡战略”,欧盟也重视发展与东盟的伙伴关系,美欧也认识到长期制裁与孤立缅甸不仅未能影响丹瑞主导的民主转型进程,反而因为与缅甸关系不好导致美欧与东盟间龃龉不断。尤其是美国,将改善对缅关系作为其“重返”东南亚、“亚太再平衡”战略的重要组成部分。因此,利益互需,双方关系发展很快。

缅甸改革后形象转好,摆脱国际孤立,形成1962年军人统治以来最好的外交格局。一方面,中国、印度、东盟及其成员国等传统友好邻国和组织大力支持缅甸改革与发展,加大援助与投资力度。尤其是东盟,不仅其多个成员国是缅甸重要经贸伙伴,而且东盟还给予缅甸转型极大的肯定与支持。2013年,缅甸举办东南亚运动会,取得成功,这是缅甸独立以来第二次举办东南亚运动会,也是缅甸转型以来首次主办国际重大赛事,扬眉吐气。2014年,缅甸出任东盟轮值主席国,举办大小会议多场,尤其是举办了东盟峰会和东亚峰会,大国首脑云集,处于国际舆论聚光灯下,使缅甸有些恢复昔日地区大国的雄风。缅甸此次出任东盟轮值主席国着实不易,因为2006年时本来应该轮到缅甸担任轮值主席国,但当时的军政府为回避可能出现的外交尴尬而放弃。此次,东盟2012年决定由缅甸担任2014年轮值主席国,显示对缅甸的大力支持。若按国名首字母顺序,2014年应是老挝出任主席国,而且,2014年是2015年东盟建成共同体前的关键年,东盟把“舵手”大任交给缅甸,显示其对缅甸的高度肯定和信任。这也是缅甸1997年加入东盟以来,首次担任轮值主席国。此外,缅甸2011年举办大湄公河次区域经济合作第四次领导人会议,2014年举办第三届环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议峰会,2015年举办第7届柬老缅越峰会和第6届伊洛瓦底江-湄南河-湄公河经济合作战略会议,外交非常活跃。

另一方面,缅甸与美欧关系日益热络,美欧对缅甸战略投入明显加大,积极介入缅甸转型进程。

一是,美欧将对缅政策从过去制裁和打压军政府为主,改为诱压并举的综合策略,增加接触,采取“行动对行动”的原则,即对吴登盛政府提出诸多民主改革要求,缅甸满足某些要求时,美欧就会奖赏;而当表现令美欧不满时,美欧则会“继续敲打”。美国总统奥巴马两度访缅,美国时任国务卿希拉里•克林顿、英国首相卡梅伦和德国总统高克等欧盟政要、日本正副首相等也纷纷访缅,美欧日政要访缅的层级、频率均创历史之最,支持缅甸改革。同时,吴登盛、吴瑞曼、昂山素季等缅甸朝野政要也访问美欧多国。

二是,在经贸与援助领域,美欧投入显著增大。在规则制定方面,美欧顾问帮助缅甸设计经济改革方案,改善金融体系,规划城市建设,提升缅甸经济与国际经济体系的接轨程度,使美欧规则影响缅甸未来发展。在制裁与债务方面,欧盟2012年率先解除对缅甸的所有制裁,美国等其他制裁实施国也放松对缅制裁。同时,美欧继续帮助缅甸减债,在“巴黎俱乐部”于2013年免除缅甸近60亿美元债务(相当于缅甸所欠外债的60%)的基础上,德国于2014年再度免除缅甸5亿欧元债务。在援助方面,美欧对缅援助、优惠贷款近年来猛增,成为对缅援助的绝对主体。根据缅甸官方数据,吴登盛政府任期5年,缅甸合计接受外援金额为:11.25亿美元,4.38亿欧元,510亿日元,新西兰币1000万元,1.86亿英镑及5.2亿元人民币。

三是,美欧非政府组织、媒体舆论在理念、人才、资金等方面扶持缅甸非政府组织和私营媒体快速发展,缅甸社会思潮日益向往美欧,民众参政议政意愿和能力提升,反军人情绪高涨,各种理性或不理性的诉求迸发。

4.转型挑战亦多

缅甸转型确实取得很大成就,但“一口吃不成胖子”,转型仍面临很多挑战。在政治领域,军人集团因为理念与利益的冲突而分裂。吴瑞曼2011年只当了人民院议长,之后领导议会频频制衡政府,与吴登盛总统的心结与博弈持续到2015年11月大选前。根据宪法,当选国家领导人的政党领袖在履职期间不可从事党务活动;2013年5月吴登盛辞去党主席,由吴瑞曼接任。吴瑞曼多次表示,要竞选下任总统,称吴登盛将不谋求连任。在推选党内议员候选人问题上,吴登盛和吴瑞曼的分歧很大。2015年8月12日,巩发党宣布,该党推举1147名党员作为候选人参加11月大选,竞选议员;吴登盛和很多退役军官也因受吴瑞曼阻挠而未能成为巩发党候选人,而吴瑞曼参选议员。这成为该党高层内斗导火索。此外,有些党员指责吴瑞曼作为巩发党主席,却与昂山素季走得过近。由于昂山素季无法参选总统,缅甸有关“民盟一旦在大选后成为第一大党便会支持吴瑞曼当选总统”的传言甚多。8月12日,军警罢黜吴瑞曼党主席职务,由吴登盛亲信吴泰乌代理主席职务。

在经济领域,缅甸尽管宏观经济增长迅速,但首先享受经济发展成果的是权贵和精英阶层,民众受益甚少,人均GDP在2015年仅1200美元左右,加之缅币贬值,通胀高企,民生依然艰难。在民族问题领域,尽管和谈取得进展,但2015年10月签署全国停火协议的只有8支武装,还有十几支武装未签协议,克钦独立军、德昂民族解放军、果敢同盟军(彭家声部)、北掸邦军等武装与政府军的冲突持续多年,成千上万的难民流离失所。在宗教方面,主体族群佛教徒和少数族裔穆斯林(罗兴亚人等)的矛盾因社会高度自由化而更加尖锐,仇视对方的极端宗教思潮泛滥,在若开邦、仰光省、掸邦、克钦邦、内比都等地发生多次教派流血冲突,罗兴亚人从海上外逃而遇难的消息频频曝光。美欧、伊斯兰世界向缅甸政府施压,促其保护穆斯林权益,而“基地”组织南亚分支机构则扬言向缅甸渗透,缅甸面临的恐怖主义威胁上升。

在外交与外资、外贸领域,确实美欧对缅甸投资与援助大幅增多,政治上、道义上支持缅甸民主转型,但美国并未解除对缅甸所有制裁,美欧并未解除对缅甸武器禁运。投资方面,除英国、荷兰、日本对缅投资尚可外,其他发达国家对缅投资很少,因为发达经济体近年来整体低迷,自顾不暇,而且美欧企业认为投资缅甸的风险较高:缅甸招商引资的软硬件太差,法律不健全,缺电,道路差,物流差,缺乏熟练技术工人,而工人诉求多、罢工多。根据缅甸投资与公司管理局2016年3月31日(吴登盛政府3月30日任期届满)公布的缅甸吸引外资数据(协议投资额),英国是40.75亿美元,荷兰是9.9亿美元,日本是6.32亿美元,法国是5.43亿美元,美国是2.48亿美元,其他发达国家更少。在贸易方面,发达国家市场向缅甸产品开放,尽管双方贸易在增长,但缅甸对美、日等多国的贸易逆差很大,因为缅甸民族工业差,须从发达国家进口大量工业品。

二、民盟执政:政治转型的里程碑?

尽管吴登盛政府推动的民主转型与国家发展成绩斐然,但未能扭转民众对军人以不同方式连续执政54年的厌恶情绪。多数选民在2015年11月8日大选中,投票支持昂山素季及民盟的议员候选人,民盟获得压倒性胜利,军方和吴登盛政府认可大选结果。2016年3月15日,昂山素季助手、民盟资深成员吴廷觉当选总统;3月30日,吴廷觉领导新内阁宣誓就职。昂山素季出任总统府部长、外长、国家顾问(国务资政)等职务,加之其是民盟主席,成为国内外公认的缅甸实际最高领导人。民盟从在野28年的政党一跃成为执政党,从军人手中接过续推民主转型重任,标志着军人直接或间接连续执政54年的历史告一段落,在缅甸民主转型进程中具有历史意义。但军人仍是与民盟并立的另一权力中心,而且民盟政府面临着复杂的经济、社会、政治、民族、宗教问题,执政之路难以平坦。民盟执政后的缅甸民主转型是会大踏步前进?还是会遭遇波折?尚待观察。

1.2015年大选结果:意料之外?还是情理之中?

选前,缅甸内外各界的基本观点是,民盟会成为第一大党,但要赢得联邦议会总议席的半数以上有难度。因此,巩发党如能赢得约20%的席位,加上军人25%的席位,再联合中小党,还有可能以联合政府形式继续执政。但令各方大跌眼镜的是,民盟获得压倒性胜利。在人民院,民盟赢得255个席位,占人民院全部440个议席的半数以上,巩发党仅获30席,其余小党议席更少。在民族院,民盟赢得135个席位,超过民族院共224个席位的半数以上,巩发党获11席,其余小党席位更少。在14个省邦议会中,民盟共赢得496席,而巩发党仅得76席,民盟在多个省(缅族聚居区)、邦(少数民族聚居区)议会占多数席位。民盟主导了新的联邦议会和多个省邦议会。巩发党惨败,其在联邦议会的席位仅占6%左右。少数民族政党更惨,在联邦议会斩获席位数量之少,远不能和其约占缅甸总人口1/3的比例相匹配。而且,少数民族政党在邦议会赢得的席位数量也不多,只有若开民族党成为若开邦议会第一大党。

当然,民盟赢得近80%的选举议席,远超其57%的实际得票率,而巩发党得票率为28%,却仅获民盟议席的1/8左右。这是选举制度的原因,因为每个选区只有一席,得票最多的议员候选人获得议席,民盟候选人在多数选区都人气最旺,排名第二的候选人获得的选票无法使其当选。巩发党的失策在于,当其绝对控制议会时,未将选举制度修改为“按照政党得票率来分配议席”,如果改了,民盟就未必能赢那么多议席,巩发党也就不会惨败了。

相较于以前的大选,缅甸本次大选有四大特点。一是从举行时间上看,本次大选是按照宪法规定期限举行的。缅甸1948年独立以来,除1950年代举行过几次正常的多党选举外,在1962~1988年奈温军政府时期,大选间隔不规律,且是走过场。1988年9月,苏貌军政府上台,1990年举行大选时没有宪法作保障,其与前后的大选也无固定间隔期限的顺承关系。民盟赢得大选,但大选结果被军政府否决。直到2010年11月7日才再次举行大选,军政府支持的巩发党胜出。而2015年大选则是依宪举行,与上次大选相隔5年。

二是本次大选投票率高于前两次大选。这是各界期望的25年来首次可能的自由公正且结果有效的大选。大选结果是否可信,选后组建新议会和政府的进程是否顺利,事关缅甸民主转型是否能持续顺利推进。选民此次珍视投票机会,希望选出中意的议员和政府,推动民主转型深入发展。因此,这次大选投票率在80%左右,而1990年大选投票率为73%,2010年大选为77%。

三是大选参选政党和候选人数量均多于上次大选。这次大选的参选政党为91个,是上次大选的两倍半;议员候选人6038个,是上次大选的近两倍。大选共有1万多名的国内外观察员监督。这些是打破历史纪录的数字和事件,说明民主转型确实取得成效,缅甸政府基本举行了“包容、公正”的大选。

四是大选尽管存在问题,但其总体公正性获国内外认可。缅甸政府在大选的准备、组织、计票等进程中做了大量工作,大选信息的披露也注意提升信息化、及时化。这次大选还动用了5万警察维持秩序,2015年11月8日下午四点投票结束后,很多票站已经开始计票并陆续公布初步结果,选委会9日开始每天多次动态公布计票结果,这与上次大选10天后一次性公布正式结果相比,效率提高了很多。欧盟等观察员公开表示,大选基本是自由公正的,尽管存在问题和有待改善之处。选后,美国总统奥巴马向缅甸总统吴登盛致电,祝贺“缅甸历史性的大选取得成功”,也祝贺昂山素季和民盟胜选。联合国秘书长潘基文及多国领导人也祝贺缅甸大选平稳举行。

巩发党党徽主要标志是狮子,而民盟党旗党徽主要标志是孔雀,这次大选也被比喻为“狮子与孔雀之间的对决”。昂山素季和民盟参选带来的冲击波巨大,其胜出有着多方面的原因。

第一,昂山素季从政27年来,人气很高,奔赴全国各地为民盟候选人拉票,喊出“改变”的口号,所到之处,万人空巷。很多选民投票给民盟候选人,主要是昂山素季的功劳。

第二,1962年以来,军人或其扶持的巩发党长期执政,缅甸民众对此产生“视觉疲劳”和诸多不满,希望“换党换人”执政。其实,巩发党拥有很多有着丰富执政经验的人才,但很多选民把票投给民盟,主要是想给其一个执政机会。而且,巩发党的竞选造势不如昂山素季和民盟更贴近民众,对基层民众诉求了解不够,这是导致巩发党代主席吴泰乌、前主席吴瑞曼及多位现职部长等重量级候选人在各自选区败给名不见经传的民盟候选人的主因。

第三,缅甸报纸、期刊、网站等媒体有数百家,Twitter、Facebook等网络新媒体发展很快,各类媒体的影响力大。大选前,绝大多数私营媒体和美欧媒体都在宣传昂山素季和民盟候选人竞选集会摩肩接踵的盛况,预测民盟必定要赢得联邦议会半数以上席位而执政。同时,这些媒体几乎一边倒地批评巩发党,民盟的很多支持者也自发上街替民盟的选举活动造势。

第四,美欧敦促缅甸举行“自由公正的大选”,称如果缅甸大选不自由、不公正,缅甸将会面临新一轮制裁。美欧至少提前一两年介入缅甸大选进程。美国向缅甸大选提供1800万美元援助,用于增强缅甸民主机构能力,支持公民社会、政党和媒体,帮助缅甸开展选举。2015年3月,美国、澳大利亚、丹麦、欧盟、挪威、瑞士、英国七个驻缅使馆联合发布新闻公报称,“2015年大选对缅甸来说是历史性的,是缅甸向世界各国表明该国已成功迈上民主道路的一个重要证明,七家驻缅使馆将会全力推动实现透明的、公平正义的大选,支持缅甸正在进行的民主改革”。美欧的援助引导缅甸各界尽量按其理念和规则举行大选,培养缅甸社会组织和大众的选举参与能力和监督能力。这些举措提升了民众参选热情,而昂山素季领导的民盟支持率最高,民众投票率越高,民盟得票量就越多。

2.大选另一惊喜:选后新旧政府权力交接总体顺利

2016年2月1日开始,联邦新议会召开;3月15日,议会选出新总统和两名副总统;3月30日,新总统吴廷觉领导副总统、部长宣誓就职。人们最初担心军人因为大选结果对巩发党不利而寻机或者制造乱局来废除大选结果,就像1990年大选时那样,但军队支持了昂山素季领导的民盟执政,权力交接过程顺利,实属缅甸之幸。

出现这种情况的原因是,选后昂山素季和军政高层均展示出难能可贵的和解、合作姿态,而且美欧敦促缅甸军方和吴登盛政府确保民主进程前进。

昂山素季大选前后从未提及“清算军人”之类的刺激字眼,而是强调自己是昂山将军的女儿,与军队有着深厚感情,愿与军方合作。在大选计票结果显示民盟获胜的2015年11月10日,昂山素季即公开邀请国防军总司令敏昂莱以及吴登盛、吴瑞曼举行有关国家和解的会晤,称要组建“和解政府”。敏昂莱在大选前后多次表示,将尊重大选结果,不会让“1990年军方否决民盟胜选结果”的事件重演,并将与昂山素季、民盟合作。军方还公开发表声明,祝贺“民盟在大选中赢得压倒性胜利”。总统吴登盛承诺在2016年3月任期届满时向新政府交权。2015年12月开始,昂山素季与军政高层先后举行会晤,并拜会前军政府领导人丹瑞,各方会谈气氛很好。

这种多方均展示和解姿态的局面非常珍贵,展示各方尊重政治游戏规则、愿为国家整体利益而妥协的姿态。

对军方而言,不得不正视民盟及其身后选民的力量,不敢轻易出手阻挠昂山素季和民盟执政,否则就会违背宪法,与民意发生激烈冲撞。即便军方强行继续以某种方式执政,其政绩也难令民众满意。此外,是军方开明派领导了自上而下的民主转型,这是符合规则的正常政党轮替,军方不能因为己方政党败选而否定大选结果。

对昂山素季和民盟而言,其执政也须军方支持,须尊重宪法规定的军队利益,谨慎行事,极力避免与军方发生激烈“碰撞”,否则,治国之路难以一帆风顺。因为军人影响甚大,在现行宪法中享有很多政治权益。比如,军人议员占议会25%的席位,可否决任何修宪案;国防军独立处理军务,国防部、内政部、边境事务部的部长为军人,在处理民族冲突与宗教冲突等重大安全问题上,军队至关重要;总统领导下的国家国防与安全委员会共11名成员中,军人占6席;联邦、省和邦、联邦直辖区、民族自治地方应有国防军总司令提名的军人参与国防、安全和边境管理等行政工作;当国家出现重大危机时,国防军总司令可依宪接管和行使国家行政、立法、司法等权力;等等。

在此背景下,军政高层与民盟多次磋商权力交接,确保新联邦议会在2016年2月1日召开。民盟中央执行委员会成员吴温敏当选人民院议长,巩发党成员吴帝昆秒当选人民院副议长。2月3日,民盟克伦族议员曼温凯丹当选民族院议长,若开民族党名誉主席吴埃达昂当选为民族院副议长。昂山素季任议会发展联合协商委员会主席。至此,民盟主导的联邦议会全面运作。

另外,昂山素季曾再次尝试推动修宪以当选总统。2016年2月,她力图凭借个人及民盟的强大民意支持,与军方谈判,试图这次能说服军方同意修宪,或冻结宪法相关条款,以成为总统。然而,她再度“闯关”失败。3月15日,联邦议会选举民盟资深人士吴廷觉为半个多世纪以来首位文职出身的总统,选举军方推举的仰光省行政长官吴敏瑞为第一副总统,选举民盟钦族议员亨利班提育为第二副总统。吴廷觉把上届政府36个部整合,并新设两个部,使新政府共设22个部,以提高效率,减少开支,但不裁减公务员数量,以确保官僚体系稳定。

吴廷觉出身名门,学识渊博,曾经长期在前军政府工作,具有丰富的政治经验,个人形象好。他曾在英美留学,国际视野开阔。而他能一跃成为总统,更关键的是他非常忠于昂山素季和民盟。吴廷觉担任昂山素季助手20多年,即便在昂山素季被长期软禁时也常去探望。而且,吴廷觉夫人杜素素伦是人民院国际关系委员会主席,杜素素伦父亲吴伦是民盟创始人之一。

3.民盟新政府的特点

一正两副的总统人选,体现了民盟、军方、少数民族间的大致平衡。在部长人选方面,依据宪法,军官出任内政、国防、边境事务三个部长。在文官部长方面,主席昂山素季兼任外长、总统府部长、国家顾问(国务资政),并因设立国家顾问而新设一个部。新总统在提名部长人选时,考虑各党派、民族、专家等的平衡,体现和解与合作姿态。民盟人士出任7个部长,专业人士或少数民族人士出任9个部长,巩发党人士也担任两个部长。大联合政府有利于减少在野力量对民盟施政的掣肘,有利于民盟团结更多力量发展国家。

4.民盟政府的内外政策

民盟政府出台诸多内外政策,给国家发展和民生改善带来新希望。

(1)内政。第一,优化政府部门运作,整顿吏治,反腐败,提倡清廉政府,各部陆续设新闻发言人,增加政策透明度。昂山素季要求民盟议员、部长上缴部分工资以作公用或投入民生,要求部长自购官邸家具,要求官员上报财产。

第二,5月初,联邦政府成立由总统等高官牵头的国家计划委员会、省邦计划委员会、私有化委员会、建设项目审核委员会、土地征用审核委员会等8个统筹协调委员会。同时,昂山素季表示,为把国家建设成强国,须靠人民力量。各部5月陆续公布“百日计划”,推出诸多“以民众为中心的发展政策”,很多政策针对性强,突出改善民生,重视维护劳动者权益,增加就业。如,在经济政策方面,新政府将实施仰光全方位发展计划。计划和财政部将给予中小企业注册费优惠,在省邦和县一级制订基础计划,开设金融和投资培训班,增设约100万美元的彩票奖项,在仰光港口和机场使用自动化系统,建设国际水平的会计体系,增加外国在缅投资,促进私营领域的发展,拓展保险市场等。边境事务部计划在缺水的村庄维修和新建水井与水池,维修因自然灾害而毁坏的建筑、道桥,让少数民族妇女参加该部开办的职业技术培训班并安排工作,与其他政府部门和国际组织合作向难民提供经济适用房和粮食等。交通和通信部要制定国家交通政策,在36处地点修建河堤崩塌防护工程,制作带有芯片的驾照,发展2600兆赫宽频网络等。

第三,将国家和解、稳定与安全视为要务。在政治和解方面,民盟执政后立即释放政治犯。在民族和解方面,新政府继承上届政府的民族和解谈判路径,昂山素季主抓民族和解工作,出任联邦和谈联合委员会主席,其亲信丁妙温负责具体事务协调,拟7月底召开“21世纪的彬龙会议”,并要灵活调整中央政府与多支“民地武”的政治谈判框架与方式,增加和解进程包容性。在缓解宗教冲突方面,针对近期部分极端佛教徒又在挑动反穆斯林极端情绪、部分穆斯林上街要求公民权的情况,民盟要推动议会通过“宗教和谐法案”,推动不同宗教间彼此尊重、和睦共处,惩治破坏分子。在打击犯罪方面,内政部整肃警察形象,派出更多警察加大在内比都、仰光、曼德勒等大城市的巡查力度,突击抓捕一批罪嫌,如仰光省在5月的前20天里破获900多起案件,内比都关闭所有按摩店。多地安全形势明显好转。

(2)外交。第一,作为外长的昂山素季表示,民盟新政府基本延续缅甸独立以来的独立自主、中立主义的外交原则和上届政府的外交政策,奉行与所有国家友好的政策,重视与周边国家的友谊;还表示,缅甸发展为强国需要外国帮助。她强调,缅甸将采取以民间交往为核心的外交政策,只有民间亲密友好,国家关系才会持久。

第二,高度重视邻国,尤其是东盟国家,总体秉持“先睦邻、再地区、再域外”的原则。5月6日,吴廷觉总统、昂山素季外长等新政府官员首次出访国是现任东盟轮值主席国老挝,显示缅甸与邻国关系要更亲密,并高度重视与东盟的关系,更加重视“区域主义”。老挝则是东盟今年的轮值主席国,缅甸提升与东盟关系今年尤其重视与老挝的合作。作为东南亚国家的缅甸,1997年加入东盟后,愈发密切地融入东盟一体化进程;东盟为缅甸民主转型与发展长期提供多领域的建设性支持,为缅甸与美欧关系的改善与拓展提供帮助,而当缅甸遭遇美欧制裁时,东盟经常为缅甸“遮风避雨”。目前,泰国、新加坡、印尼、马来西亚、越南等东盟国家是缅甸重要的外资来源国、贸易伙伴国或外国游客来源国。而且,缅甸经济社会发展面临着复杂的挑战,任务艰巨;随着东盟共同体建设成果的日益丰硕,缅甸需要更多享受东盟共同体建设的红利,缅甸也要倚重东盟机制平台来提升国际影响力。民盟新政府此举还避免了首次访问目的地是美、中、日等大国中的任何一个,避免可能引发的“大国外交”尴尬局面。5月,新加坡外长访缅,为新加坡总统访缅打前站。

第三,民盟新政府获国际社会认可,外交十分活跃,也高度重视大国支持,与大国互动密集,获得多个大国“礼包”。加拿大外长4月初访缅,表示将加大对缅甸民主转型与发展的援助。日本外相5月初访缅,称日全力支持民盟新政府,邀请昂山素季尽快访日。日缅商讨如何落实日本约8.8亿美元的新援助。美国5月17日宣布,为支持缅甸政治和经济发展而放松经济制裁,将缅甸七家国企和三家国有银行从制裁名单中去除,允许美国货物通过缅甸机场和港口,不过,仍制裁与缅甸军方关系密切的亚洲世界公司等企业。总体而言,现存美国对缅制裁的姿态意义大于实质意义。5月22日,美国国务卿克里访缅,表达对民盟政府的支持,并敦促政府、军方等继续加快民主转型。美国国际开发署还与民盟讨论落实下一阶段援助问题。昂山素季则表示与美国发展“伙伴关系”。欧盟多国驻缅大使近期考察掸邦等地受冲突影响的难民,承诺加强对缅人道援助。缅俄不同高官5月多次会晤,吴廷觉赴俄参加俄罗斯-东盟峰会,讨论加强双方经济、军事合作,俄罗斯军舰5月还对仰光港口进行友好访问。

5.民盟新政府面临的内外挑战

胜选不易,执政更难。民盟执政最大的优势在于其民意支持高,但这也是把双刃剑:民众期望甚高,民盟新政府必须尽快交出满意的执政业绩,否则,在民主化深入发展的缅甸,民盟势必招致很多不满,执政的民意基础势必受到削弱。而且,缅甸是个充满难题与挑战的国家,新旧问题并不会因为换了一个政府、换了一批高官就会消失、就能立即解决。

(1)依据宪法,总统是所有国民的最高领导人;目前看,昂山素季和吴廷觉总统的关系不是大问题,两人一般不会发生大的矛盾,因为民盟内部总体有协调,昂山素季是民盟主席,又身兼多个政府要职,吴廷觉在当选总统后就表示,这是昂山素季的胜利。各方也公认昂山素季是缅甸实际“掌舵人”,尤其是在很多缅甸民众心目中,不管昂山素季出任何种职务,她就是国家最高领导人。

不过,民盟新政府人事方面面临几大挑战。一是,军方提名的副总统吴敏瑞曾是仰光行政长官,部分人对他任内的一些做法不满。部分极端佛教徒对亨利班提育的基督教徒身份也不满。计划与财政部等几个部长人选,或是涉及学历造假,或并非是专业人士,遭到舆论质疑。昂山素季在新政府成立时身兼4个部长,几天后又卸任两个部长,说明民盟缺乏足够的治国人才,部长任命仓促调整。二是,部门整合、各部新部长上任、后又陆续任命各部副部长,多个部的初期磨合运转暂时出现一定混乱,部分政策实施、部分项目落实出现问题,对国家发展、民众生活、政府形象暂时造成负面影响。三是,绝大多数公务员还是上届政府遗留下来的,很多人的知识、能力尚待提升,因此,新政府诸多政策的落实需要时间,尤其是在解决一些难题时未必取得立竿见影的效果。此外,从长期看,民盟高层严重老化,中央执委以七八十岁的老人为主,中青年人士的上升通道没有打开,新老交替如果再不推进,民盟的长远发展怎么办?下次大选怎么办?这恐怕是民盟未来发展最突出的问题。

(2)政府和军方的关系总体“友好互动”,但两大权力中心近期博弈也不少,双方关系好坏是影响民盟执政的关键因素,因为军方依据宪法掌控联邦政府内政、边境事务、国防三个要害部门的部长,占据各级议会25%的席位,在国家国防与安全委员会11名成员中占6席。当国家发生重大危机时,军方可以依宪接管政权。

一方面,双方在推动民主进程、新旧政府权力交接、实行联邦制等问题上有一定共识和合作,军方尊重民盟执政,国防军总司令5月表示服从总统领导。另一方面,双方存在博弈。比如,民盟不顾军方反对强行推动议会通过法案,任命昂山素季为国家顾问。3月27日,军队举行建军节阅兵式,未邀吴廷觉和昂山素季出席。吴登盛政府卸任前,解除若开邦曾经的宗教冲突区的紧急状态,军方不再对危险区域进行安全巡逻,而民盟新政府将面临宗教冲突可能再起的难题。

军人仍拥有庞大的政治、经济利益网络,影响力甚大。未来,军政关系好坏将影响民盟执政是否顺畅。军人和总统、政府的地位未来如何调整,是个非常棘手且关键的问题。民盟施政纲领中有一条:军队和整个国防机制,应隶属于行政权下,即总统有权指挥军队,这就意味着废除宪法赋予军方的独立地位。如果民盟和民众削减军人权益方面做得过激,比如大搞反腐败而波及诸多军方要员、推动修宪减少军人政经利益,势必刺激军方强烈反弹,军人干政的可能性仍不能完全排除。当然,如果军人愿意快速走向职业化,逐渐放弃其政经权益,则另当别论。

提到军方未来政治地位走势,军方扶持的巩发党的命运又将如何?能否“东山再起”?1990年大选失败后,曾由军方扶持的民族团结党长期不振,在2010年大选中,赢得17个联邦议席,尚且算是中等政党,而在2015年大选中在联邦及地方议会仅仅赢得1席。而今,民族团结党领导层严重老化,中央党部门庭冷落,淡出权力中心。奈温和苏貌扶持的军方政党落得如此凄凉的境遇。丹瑞扶持的巩发党在2015年11月大选中惨败后,由卸任总统的吴登盛重任党主席,他2016年5月表示,要培养青年党员,所有党员还要将党变成为民服务的党,巩发党会与民盟政府合作。他喊出豪言壮语,表示要重振该党,要赢得2020年大选。吴登盛还能再次当选总统吗?巩发党还能否东山再起?

巩发党东山再起的资本是什么?第一,吴登盛在执政期间展示出的卓越政治才能以及累积的民望,使他有可能在未来能联络广泛人脉来为巩发党复兴助一臂之力。第二,巩发党在党产和活动资金等方面比民盟等其他政党情况均为乐观。第三,巩发党执政经验丰富,人才多,仍有一定民意支持度,在2015年大选的总得票率是28%。若巩发党能实行更多惠民政策,可缩小与民盟的支持率差距。

然而,年逾七旬的吴登盛要带领巩发党打个“翻身仗”、五年后重新执政并非易事。第一,昂山素季和民盟正处于权力鼎盛时期,民望甚高。第二,军人背景是巩发党再度崛起的“软肋”,因为民众厌恶军人执政。第三,巩发党内部分化,元气受损。2015年,吴登盛和军方部分高层联手罢黜吴瑞曼党主席职务;2016年4月,又将吴瑞曼等十几位高层开除党籍。吴瑞曼现任联邦议会法律与特别事务评估委员会主席,作为联邦议长和昂山素季高参。

而且,巩发党要执政,单靠自身努力未必能成,还须看缅甸政治局势走向。第一,在下次大选中,巩发党要想获得与得票率相当的议席数量,关键在于其能否推动议会修改选举法案,推行按照政党得票率来分配议席的选举方式。此事甚难,因为民盟主导议会,现行选举制度对其有利。第二,未来,民盟政绩越佳,巩发党就越难以与之对抗。若民盟在执政期间出现失误,或者遭遇极大挑战,可能会给巩发党和退役军官更多部长职位。若民盟未来执政期间出现重大危机需军人相助,军人或能依宪接管政权,巩发党可能迎来新执政机会。

(3)“21世纪彬龙会议”要如期办好并取得成效,尚存难度。一是,军方尽管公开表示支持民盟推动和平进程,但政府军与掸邦、克钦邦、若开邦的多支“民地武”仍在冲突,政府军称必须还击“民地武”挑衅。这给和平进程蒙上了阴影。果敢同盟军(彭家声部)、德昂民族解放军和若开军5月21日发表联合声明,反对政府军要求“民地武”放下武器,不能接受政府军在还未解决政治问题的情况下,要求他们放下武器并封锁“民地武”。实力较强的克钦独立军5月23日质问民盟政府为何不就政府军和其冲突发出“声明”,并强调政府首先要促成政府军和几支“民地武”停火,如果冲突不停,克钦独立军将抵制“21世纪彬龙会议”。二是,中央政府和政府军主要代表缅族利益,与诸多少数民族、“民地武”的矛盾根深蒂固。1948年缅甸独立以来,政府军与诸多“民地武”的冲突就没有彻底停止过,少数民族要求除国防、外交、货币等中央事权之外的地方高度自治权,民盟新政府能否完全答应,尚待观察,因为这涉及宪法修改、国家政治架构调整、央地分权(包含政治、经济、军事、资源开发、科教文卫等方方面面)。比如,佤联军5月再度提出将佤邦特区升级为邦的要求,而这个要求屡次提出,被前任政府屡次拒绝。若中央政府给予诸多少数民族权益太多,主体民族缅族很可能不满意,而不满足少数民族的诉求,多支“民地武”就不会放弃武装斗争。要完全实现民族和解与国家和平,路漫漫其修远兮,这届政府未必能真正完成。

(4)民盟新政府在维护罗兴亚人等穆斯林权益时左右为难。民盟政府很难做到立即给予罗兴亚人等部分穆斯林以公民权益,因为不管是佛教极端组织还是占人口多数的佛教徒都反对此举。佛教不仅仅是社会大众的主流宗教信仰,对于政党和政治人士而言,占人口总数85%以上的佛教徒绝对是票仓,佛教徒是一支不可忽视的社会与政治力量,僧人威望甚高。从古至今,很多高僧是反对压迫、反对殖民统治、争取民族独立的重要力量,曾是2007年领导民众上街反对军人政府的“袈裟革命”的主体,是领导民众抗议部分政府不公正待遇、企业不公正待遇的旗手。不能得罪佛教徒。而如果不给予罗兴亚人等部分穆斯林以国民待遇,他们对国家、社会的仇恨就会长期存在。目前,佛教极端组织“保护宗族与宗教组织”以及其他一些佛教极端分子、极端穆斯林,仍在不断煽动宗教矛盾,力图挑起冲突。因此,未来宗教矛盾与可能的流血冲突仍是影响缅甸社会稳定的难题。

(5)根据国际货币基金组织的数据,2015年缅甸经济增长率超过7%,但GDP仅约670亿美元,人均GDP仅1292美元,很多普通工人的月均工资在一两百美元,民族工业十分落后。同时,由于缅币近四年来总体贬值约30%、大量工业品需要进口导致贸易逆差大、政府财政赤字高等因素的综合影响,缅甸2015年通胀率高达11.48%,民生依然艰难。目前,缅甸70%的人住在农村,25%的人口贫困,2/3的家庭缺电,基础设施落后,生产力低下,走私等非法经济猖獗,贫富差距大,税收不足,政府常年赤字,对经济发展与民生改善的投入不足。很多选民在2015年11月大选中投票给昂山素季领导的民盟,对民盟在改善民生方面寄予厚望,希望民盟能尽快增加就业,提高民众收入。不过,这需要时间,民众是否有足够耐心等待经济、福利好转,不得而知。

另一个经济政治问题,可能更需要民盟在未来谨慎而巧妙地处理,那就是军方及依附军方的权贵组成的强大经济势力网。军方掌控两大经济集团——缅甸联邦经济控股公司和缅甸经济公司,依附于军方而形成的富豪在该国的银行、建筑和房地产、贸易、矿业、酒店、伐木、水产、交通、建材、能源服务、农业、食品饮料制造和消费品等领域势力强大。这种庞大的既得利益集团网络掌控缅甸经济命脉,民盟新政府是依法严厉打击,还是想方设法引导其规范经营,为国家经济发展服务?民众会否施压民盟政府法办一些权贵而令民盟左右为难?因为惹怒权贵容易引发经济波动乃至政治混乱。

(6)对外关系方面。一是,缅甸罗兴亚人问题继续引发缅甸与美欧关系不睦。美国国务卿克里等美欧官员近期再度施压缅甸政府保护罗兴亚人权益,昂山素季希望美国和国际社会给予缅甸解决问题的空间。但缅甸部分官员和民众不满美欧使用“罗兴亚人”的字眼,部分极端佛教徒5月上街抗议,要求美国驻缅大使离开缅甸。二是,美国并未全面解除对缅制裁,美欧企业仍担心缅甸转型期是否稳定,认为缅甸招商引资的软硬件环境较差。外资近期恐难大举涌入,对缅甸经济发展助力不足。

三、缅甸转型对中缅关系影响几何

中缅有2210多公里的边境线,两国发展均需对方支持:中国“一带一路”倡议需缅甸支持,缅甸转型与发展更需中国相助。缅甸国家发展趋势是借助地缘优势,成为疏通两大洋、连接大国、开放贯通的战略枢纽和门户,这与孟中印缅经济走廊、“一带一路”倡议有很多共通点。如果堵住中国的南下,缅甸自身只会成为地缘陷阱;而疏通了大国在印度洋-太平洋战略利益的缅甸,才能真正获得地缘与发展优势。吴登盛政府时期的总统首席政治顾问吴哥哥莱认为,正在推进经济改革的缅甸也将从中国倡导的“一带一路”、孟中印缅经济走廊和亚投行中受益很多,缅甸需要大量投资来加快基础设施建设,建立有效的物流体系,促进经济增长,增加就业机会和大众福利。

而且,当前美欧投资并未出现缅甸期望的“大举涌入”的盛况,对其援助也附加条件,令缅甸有所失望和不满。

缅甸转型以来,总体而言,中缅政治关系发展良好,高层互动密集,两国关系在“胞波友谊”(兄弟姐妹般情谊)基础上,2011年又建立“全面战略合作伙伴关系”。2016年4月初,应昂山素季外长邀请,中国外长王毅成为缅甸新政府成立后首位到访的外国高级官员,双方畅叙“胞波”情谊,中缅关系并未因缅甸政府更迭而出现波折。然而,双边关系热络中存隐忧,也暴露出一些问题。尤其是,缅甸转型后大国平衡外交格局日益完善,有意摆脱过去因为外交环境差而过度依赖中国的局面,与美欧关系改善明显,且缅甸民间厌华情绪滋长。这导致中缅关系正经历1988年以来的较大调整,双边利益时而出现“阵痛”性损失。

友好互动合作中有问题,在克服困难中提升合作,这是中缅关系的复杂“新常态”。

1.中缅关系过去五年总体有了较大发展

(1)在政治方面,高层互动密集。吴登盛总统任内共访华7次,中国是他及时任巩发党主席吴瑞曼等缅甸高官出访最多的国家。而吴登盛仅访美一次。时任吴登盛总统、现任政府外长昂山素季等缅甸高层均表示支持中国“一带一路”倡议,愿意扩大对华合作。

两国主要的高层互动。中国时任全国政协主席贾庆林2011年4月初访缅,成为吴登盛政府成立后首位到访的外国领导人,5月底,吴登盛总统访华,中缅建立全面战略合作伙伴关系。中国国务院总理李克强2014年11月中旬赴缅甸参加东亚峰会,并对缅甸进行正式访问,这也是缅甸在举办峰会期间安排的唯一一次外国首脑对缅甸的双边正式访问。双方签署经贸、农业、金融、能源等领域的20多个务实合作文件,总价值80亿美元。同年11月8日,中国国家主席习近平欢迎吴登盛来华出席“加强互联互通伙伴关系对话会”,双方讨论加强“一带一路”倡议下的多领域合作。2015年4月22日,印尼举行亚非会议60周年纪念活动,中国国家主席习近平在雅加达会见缅甸总统吴登盛。

民盟执政后的中缅关系“开局良好”。昂山素季邀请王毅外长于2016年4月5~6日访缅,显示其高度重视对华关系。而且,王毅还会晤了吴廷觉总统、国防军总司令敏昂莱、最大在野党巩发党总书记吴丁乃登等政要,此访体现了缅甸各界的对华友好感情。同时,这再次显示中国支持缅甸民盟政府和政治转型的推进。

由王毅成功访缅可得出的结论是,中缅关系有两个“不会”。

第一个“不会”是:中缅关系不会因缅甸政局巨变而大起大落。两国外长畅叙“胞波”情谊,打消了外界有关“民盟上台后中缅关系大幅波动”的担心,让双边关系吃了个“定心丸”。王毅表示,“中国可以成为缅甸今后振兴经济、改善民生过程中最理想、最可靠、最长久的合作伙伴”。昂山素季表示,缅中两国是近邻,彼此利益关连,相信中国将继续成为缅甸的好朋友。

第二个不会是:缅甸不会“因为昂山素季和民盟高层信奉西方政治理念、与西方关系愈发密切而‘倒向’美欧”,一般不会反华。从昂山素季外长的“首秀”来看,其会晤的首位外国高官是中国外长,而不是美欧高官:加拿大外长是昂山素季会见的第二个外国部长,美国助理国务卿和国务卿是5月才访缅。从外交原则上来讲,缅甸是地区大国,民族自豪感强,独立68年以来长期奉行自主、平衡的外交政策,从未倒向美欧。民盟新政府、昂山素季外长的外交原则是与所有国家友好。左右逢源,争取缅甸利益最大化,是缅甸最务实的外交选项,在大国中“选边站”对缅甸有害无利。

(2)经济领域合作总体发展。经济与发展援助领域,中国是缅甸最大的外资来源国、最大的外贸伙伴国、最大的工程承包国、重要援助国。根据缅甸官方数据,截至2016年3月31日,中国(含香港)对缅协议投资总额为254.23亿美元,占缅甸吸引外资总额近40%。同时,中缅贸易额近年来每年基本占缅甸外贸总额的1/3左右。两国可共同寻找“一带一路”与民盟新政府的国家发展规划的对接点,开展更多双方互利互惠的合作,让“一带一路”的推进在帮助缅甸发展中实现两国利益的更多共赢。

(3)中缅双方已对过去以政府交往为主的模式进行了“与时俱进”的调整,大力拓展政党与民间交流,给中缅关系发展带来了新的活力。在政党与议会交流方面,中国共产党和缅甸的民盟、巩发党、多个在野党的交流日益热络,相互访问迅速增加,中方帮助缅甸政党培训干部,介绍中国治国理政与改革开放经验。2015年6月10~14日,在缅甸具有重要影响力的昂山素季首次访华,受到习近平等中国高级领导人接见,成为两国政党交流的大事。两国议会交流与合作已经常态化,已有多名缅甸联邦议员访华。

在民间交流方面,提升规模、层次、广度与深度。中国驻缅大使馆开通Facebook等社交平台,高层次的中缅民间交流圆桌对话会已经举行过两次,由缅甸总统多名顾问和中国高级学者参加的中缅首次二轨对话会于2015年5月举行,中方给予缅甸更多医疗援助、难民人道救助和奖学金,佛教交流也在拓展。2014年6月底,缅甸总统吴登盛访华时,率团抵达洛阳白马寺,中缅嘉宾共同为缅甸捐建的佛殿落成剪彩。

2014年9月17日,云南瑞丽妇女儿童发展中心在缅甸木姐设置的办公室正式挂牌成立,与木姐地区妇女会联合开展项目帮扶活动。这是中国首家在缅甸设置办公室的民间组织。次年7月,中国扶贫基金会驻缅办事处成立,初步计划向缅甸提供1000个奖学金名额。中石油、中电投、万宝矿产公司等在缅中企也更加积极履行社会责任,为当地提供大量就业机会,中石油向缅甸民生领域投入1000多万美元。2015年7~9月,缅甸12个省邦遭遇水灾,不仅中国驻缅大使馆协调中国国内力量率先帮助缅甸积极救灾,“蓝天救援队”、在缅机构和企业人员等也参与救灾,部分灾民对着中国援助人员用汉语说:大哥,你好,谢谢!

2.缅甸转型给中缅关系也带来诸多挑战

(1)缅甸对中国快速崛起的疑虑上升。中国已经成为亚洲最大经济体,尽管中国军费开支比美国少,但毕竟是亚洲最多的国家。缅甸对中国这个巨邻的快速崛起感到越来越多的压力,对华既羡慕又防范的复杂心理在上升。缅甸很多学者和精英在与中国学者的对话中,经常称中国为“超级大国”或正在变成“超级大国”,担心中国在缅甸的影响力过大。

(2)中缅跨境问题多。中缅跨境民族多,便道多,不易管控。而中缅边境的缅北冲突问题更是让中缅关系“如鲠在喉”,成为削弱两国战略互信与干扰合作气氛的关键问题,阻碍孟中印缅经济走廊、“一带一路”的推进。

第一,缅北的掸邦、克钦邦面积之和超过缅甸国土总面积1/3,是“民地武”最集中的地区,是缅甸冲突最多、持续时间最长的地区,毗邻的云南边境安全、居民日常生活与人身安全频遭波及,中缅边贸经常受阻,跨境经济合作遇挫,经常有缅甸边民逃到云南避难。2015年初果敢冲突发生后,缅北边民数万人次赴云南避难。缅甸炮弹、子弹经常落到云南,缅甸军机2015年3月13日入境炸死炸伤多名中国人(缅方称是误炸),此后仍有炮弹从缅北落到云南边境。而缅北和中缅边境长期不稳定,中缅油气管道、太平江水电站等大项目的运营安全就存忧,因为缅北和中缅边境是双边和多边跨境经济合作的必经之地。

缅甸仍有舆论误认为中国利用缅甸地方武装来对抗缅甸中央政府,甚至有媒体2014年渲染称,俄罗斯将乌克兰克里米亚纳入版图后,中国也需要缅甸佤邦地区,缅甸舆论担心克里米亚模式在缅北地区上演。2015年果敢冲突后,缅甸舆论误认为,中国幕后有人支持彭家声领导的果敢同盟军。同年10月,与缅甸政府签署全国停火协议的8支“民地武”都在缅泰边境,缅北一支武装未签,缅甸又有人误认为是中国不让缅北武装签署协议;其实,克钦独立军等武装不签协议的主要原因是缅甸政府未满足其“把果敢同盟军武装等纳入协议”的诉求,佤联军则认为以前与政府签过和平协议,没必要再签停火协议。但这些误解性舆论增加了缅甸部分官员和民众的对华疑虑。其实,中国是缅北冲突受害者,不支持缅北“民地武”对抗缅甸政府,而是希望缅北和平与中缅边境稳定。

第二,毒品流通引发的跨境犯罪严重。缅北有些武装开展非法生意以维系存在,增强与缅甸政府对抗的实力。缅北成为缅甸毒品主产区,也是“金三角”核心区域。联合国毒品和犯罪问题办公室报告称,估计缅甸2015年生产鸦片647吨,仅次于阿富汗。同时,缅北新型化学毒品产量也在增加。这加剧了中缅两国跨境贩毒犯罪问题。中国西南地区年年缴获大量毒品。其中,2014年1~11月,云南共破获毒品违法犯罪案件17799件,缴获各类毒品近20吨,抓获犯罪嫌疑人19270名,上述数字均是上年同期同类数字的数倍。云南很多贩毒案件与缅北贩毒分子有关。

为消除缅北毒品,中缅合作推动的罂粟替代种植项目在缅北逐步取得良好效果,使当地更多民众摆脱对“毒品经济”的依赖,扩大种植正常农作物。但是,缅北长期冲突使当地缺乏稳定的种植、运输和贸易环境,国际橡胶价格下跌,导致缅北的橡胶替代种植项目也面临亏损、后续投资匮乏的窘境。

第三,缅北非法伐木问题再度成为中缅关系的棘手难题。缅甸2015年抓获和审判150多名中国非法伐木者。非法伐木事件主要是缅北个别武装与中国少数非法商人勾结所为,引发缅甸部分媒体渲染中国人砍伐缅甸森林、破坏当地环境。

第四,两国双向的非法工人流动问题值得关注。确实有个别中国人在缅甸开展非法活动,然而,部分缅甸媒体和美欧媒体借机炒作“中国人涌入缅甸北部和中部地区”,称缅甸曼德勒(古都)、克钦邦、掸邦等地有大量非法中国移民,他们抢占曼德勒最好的地皮和房产,挤压当地人生存空间,威胁缅甸民族文化独立性,等等。有缅甸人甚至诬称,担忧曼德勒成为中国的一个省。这些渲染性言论刺激着缅甸民众的反华情绪。同时,2014年,缅甸有些到中国“打黑工”的人深入到内地和东部沿海烟台等地区,引发一些劳务纠纷、社会治安事件。

(3)缅甸民间对华负面认知滋长损害两国利益。国之交在于民相亲,民间友好感情深厚是两国关系能够经受住风云变幻而持久稳定的关键。尽管中缅民间交流近年来有了不少进步,但远远不符合两国关系发展的需要,中缅民众和社会舆论对彼此的负面认知均在增长,这使得两国关系基础脆弱,导致经贸合作频出问题。中国学者和舆论普遍对中缅关系现状感到担忧:中国支持缅甸转型,投入了大量的经济与外交资源,但缅甸却对华产生疏离感,与美欧关系日益热络。尽管缅甸政府高度重视对华关系,但由于缅甸民间厌华情绪仍在滋长,未与缅甸政府同步调整对华合作,导致中国在缅甸的利益依旧迭遭挫折。当中缅大项目遇到缅甸民众抗议而遇挫时,中国互联网网民对缅不满情绪也在增长。

中缅之间以前的政党与民间交流滞后,导致缅甸不少在野党、民众缺乏对华了解,对华误解很深,厌华情绪滋长。而且,缅甸一些人士把对缅甸前军政府的不满发泄到中国头上,他们的理由是中国与缅甸前军政府关系密切,其实,缅甸前军政府对社会控制严格,中国当时无法与缅甸民间互动。这些都对中缅关系造成诸多不利影响。

较之美国非政府组织在缅甸的活跃状况,中国非政府组织与缅甸非政府组织合作援助缅甸民众的活动则少很多,深入基层民众的中小型民心项目不多。即便是中国在缅甸民间开展了多次援助项目,宣传也不到位,常常是“雁过难留声”。又因为语言障碍等问题,中国媒体在缅甸的受众较少。而缅甸私营媒体因为存在对华偏见,对中国惠缅举措的报道不多。

(4)中国在缅投资集中在能源资源领域,而未能主要投入缅甸人希望的生产制造业、服务业、农业等更多惠及民生、增加就业的领域。缅甸舆论认为,中国对缅投资给缅甸带来一些利益,但也产生诸多负面影响:中企奉行“重商主义”,过分逐利,从缅甸拿得多、给得少;企业和项目大量征地和移民,使缅甸一些农民失去生产和生活资料;破坏生态,却将大量资源和电力输往中国;中国企业信息不透明,被怀疑滋长缅甸官员腐败;中国大项目威胁缅甸国家安全;中国将优质产品出口美欧,而让劣质乃至假冒产品流入缅甸,危害缅甸民众健康,这是对缅甸民众的蔑视;中国企业忽视对缅甸医疗、教育、通信、交通的投入,在当地履行社会责任不够;等等。

由于中企多奉行只做不说或多做少说的原则,做了很多惠民工作之后宣传不到位,很多惠民举措不为缅甸人所知。加之,确有部分企业和商人的举止行为伤害缅甸人感情,确实存在一些违法行为,没能在当地民间树立良好形象,让缅甸人反感。而一些缅甸和美欧的媒体、非政府组织专门收集和传播有关中国企业的负面新闻,忽视中国企业在缅甸的诸多善举,给其扣上“损害环境、破坏当地民众生活、攫取资源”等“黑帽”,这些新闻刺激着缅甸民众对中国企业的反感情绪。缅甸部分舆论再度出现一种声势,抨击中缅大项目合作,言辞较为激烈,很多类似言论带有很强的渲染性乃至污蔑性。

这些夸大性言论继续损害中缅大项目合作。2011年9月,吴登盛总统宣布搁置密松电站建设;2012年下半年,缅甸部分民众抗议中缅合资的莱比塘铜矿项目,项目一度被迫停工一年左右。2014年7月,在民间反对之下,缅甸放弃昆明-皎漂铁路建设计划,中缅大项目合作再次遭到打击。莱比塘铜矿面临的抗议示威多年不断。三峡集团与泰国、缅甸合资建设的东南亚最大水电站——孟东水电站在2014年以来便招致缅甸部分议员、环保组织和舆论的批评。

自2011年9月30日密松电站建设被缅甸搁置后,中企一度担心对缅投资安全,中国(含香港)对缅协议投资额一度暴跌数年:从最高峰的2010~2011财年的约140.67亿美元、占缅甸吸引外资的约70%持续下跌,2011~2012财年约为43.46亿美元,2012~2013财年约为3.16亿美元,2013~2014财年再度跌至1.64亿美元(占缅甸同期吸引外资总额的4%),2014~2015财年约11.43亿美元。到2015~2016财年才明显回升,中国对缅投资增至35.49亿美元,占缅甸同期吸引外资的37%;而同期,新加坡对缅投资42.47亿美元,增量第一。总体而言,近年来中国在缅甸吸引外资增量格局中的地位起起伏伏,但似乎也没有数字显示的那么悲观,因为很多中企在新加坡注册公司,再投资缅甸。因此,新加坡对缅投资的增速加快也有中企的功劳。

民盟新政府执政后,中缅经贸合作总体会向前发展,但亦存在一些棘手问题。近期缅甸部分舆论再度炒作中国要施压缅甸新政府重启密松项目,有人甚至呼吁政府彻底关停项目。皎漂特区议题近期明显升温,但缅甸米兹玛新闻等媒体、英国《金融时报》(已被日本经济新闻社收购)近期很少报道特区对缅甸的利好,多报道特区会占地、破坏环境等负面新闻,认为项目风险很多。若开邦部分农民、土地主、公民社会组织等对皎漂特区表达担忧、发出抗议言行,担心经济特区产生占地、拆迁、污染等问题;其不满言行很容易发泄到皎漂特区项目上,也可能会影响民盟政府对项目的态度。

(5)中国发展对缅关系受到美欧、日本等的制约。缅甸日益成为世界主要大国博弈的前沿地区之一,美欧日对缅投资、援助和优惠贷款数增多,其市场对缅诱惑力也大,其经济思想与规则制度在缅甸经济改革中具有重要指导意义。缅甸的重大外交、经济举措必须权衡美欧与中国利益,对华合作意愿有所下降。受到日本、美欧、亚洲开发银行、世界银行等的激烈竞争,中国在缅甸外交与对外经济合作格局中的地位有所下降。未来,缅甸经济改革与发展将引进更多美欧规则,中企在缅活动将遭遇更多“规则性壁垒”,开展合作的难度上升。

(相关简介:宋清润,中国现代国际关系研究院南亚东南亚及大洋洲研究所副研究员、博士、环孟加拉湾研究室主任;姚颖,清华大学发展中国家项目博士生,精通缅甸语。)


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