供给侧结构性改革下完善市场监管的几点思考

作者:文/盛保晨

供给侧结构性改革下完善市场监管的几点思考

十九大报告明确提出,深化供给侧结构性改革,必须把发展经济的着力点放在实体经济上,把提高供给体系的质量作为主攻方向,显著增强我国经济质量优势。而供给侧结构性改革的核心在于制度创新和制度供给。通过建立完善、健全、规范的市场经济体制,改变政府对市场的不当管制和干预等问题,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,同时更好地发挥政府作用,从而实现供给与需求的有效对接,避免错配。想要实现这一目标,笔者认为,完善市场监管是重要抓手。

事实上,市场监管是政府的五大职能之一(其余四大职能:宏观调控、社会管理、公共服务、环境保护)。但一直以来,后起的市场经济国家,包括中国在内,则更多关注宏观调控职能。过去,产业政策一直是我国的主要经济政策。根据雁形理论,通过效仿发达国家,我国迅速在国际上形成产业比较优势,全国各地通过制造政策“洼地”来招商引资,即使压制公平竞争也在所不惜。现如今,我国与发达国家产业差距不断缩小,仅靠政府的优惠产业政策容易造成产能过剩。而且互联网经济的发展和市场经济的成熟也使得各地区优惠政策的差异性不断减少。世界银行发布的《全球营商环境报告》指出,为促进经济发展,政府必须实施“聪明的监管”(wise regulation)。所以笔者认为,完善市场监管,营造良好的营商环境,将是新时期经济发展的重点。

 

我国市场监管存在的问题

当前我国市场秩序总体平稳向好,没有出现市场秩序的系统性风险和区域性风险。但是由于我国的市场经济还不完善,市场经济运行中依然存在着行业垄断、地方保护、市场分割、制假售假、信用体系不健全、监管效率不高等问题。

一是市场监管内涵不清。自2013年商事制度改革实施以来,按照“谁审批、谁监管、谁负责”的原则,“先证后照”改为“先照后证”,极大缩短企业申领营业执照时间。近几年进行的几轮行政审批制度改革将原来188项工商登记前置审批事项削减为34项,大大提高开办企业便利度。但市场监管内涵不清的问题依然制约着我国商事制度改革的进一步推进。目前,虽然企业领取营业执照只需1-2天,但2017年11月发布的《2018年全球营商环境报告》指出,中国开办一家企业仍需21天,其原因就在于“证”、“照”界定不清,联动性差。正因为如此,企业领取营业执照后仍需完成若干项后置审批才能最终开业。为了切实完善市场监管,就需要彻底厘清市场监管的内涵和权力边界的外延。

二是市场监管规则不一,主要表现为:市场监管规定不统一,行政处罚力度不统一。根据美国商会针对中国市场环境发布的白皮书,中国“各地市场监管规则不统一”已成为企业连续3年反映最强烈的三大问题之一。必须承认,由于我国各地经济发展不平衡,各地市场发展程度不一致,为了避免出现“一刀切”现象,各地市场监管部门对同一事项的规定和处罚确实不尽相同。例如,2017年3月,上海市工商局因发布虚假违法广告对百度公司(上海)做出处罚。对此处罚,百度做出回应称,对于某家医院是否具备发布母婴保健技术服务类广告的资格,各地监管要求并不统一,上海地区要求的《母婴保健技术服务许可证》,部分地区并不要求,甚至有些地区已经停止颁布此类资质。

三是市场监管体制不顺。成熟市场经济国家中,政府主要对终端产品质量安全进行监管,市场主体资格资质和行为标准的确定、认证等事务则交由市场和社会组织负责。我国则不同,政府的市场监管部门对企业主体资质、生产经营行为和产品本身三个方面进行全面监管。例如,在2014年新版《医疗器械监督管理条例》颁布之前,医疗器械生产企业需要从工商部门领取营业执照,即政府对其主体资质进行确认;同时,食药监管部门对其委托生产行为进行实质性备案,即对生产行为进行限制;此外,企业生产的医疗器械还需通过质监部门的强制性安全认证(3C),即对产品本身的监管。类似情况在市场监管领域广泛存在,但多重监管和执法不可避免地将会提高企业守法成本,同时有可能造成行政资源的浪费,甚至可能导致监管执法不公。

理想的市场监管体系应具有整体性。由于种种原因,我国政府市场监管职能长期散落在多个部门,部门之间难免出现职能交叉和真空,形成“九龙治水”的监管碎片化问题。在当前中国的语境下,由于食药监等部门实行属地分级管理,地方保护主义又将监管体制缺陷放大,导致信息本地化问题。在不少地方,市场主体违法犯罪信息呈现“村里知道说不知道,乡里不知道装知道,县里想知道还真知不道”的层层衰减分布。横向与纵向的监管体制缺陷,使得我们面临日益严峻的食品药品安全、产品质量和消费者权益受到侵害等问题。

四是市场监管机制不畅。长期以来我们采取的是地毯式、人盯人式的监管,按照“网格化”模式,由监管人员逐家进行市场巡查。但商事制度改革后,我国市场主体的快速增长,2017年前5个月平均每天新增市场主体1.56万户,同时“互联网+”企业大量涌现。这使得现有巡查制一方面因政府监管干预多而影响了市场主体的正常经营,另一方面也因未能及时跟上市场形势的变化而出现监管滞后。2016年,中国第一家共享单车企业出现。不到一年时间里,大量共享单车企业如雨后春笋般涌现。但2017年6月起,一系列共享单车企业因资金链断裂等问题宣告破产,大量消费者面临押金无法退还的问题。因此,改变传统的无限监管理念,强化成本意识,增强效能观念,理顺新时期市场监管机制成了摆在市场监管部门的一道难题。

市场秩序好坏,直接影响市场有效性发挥。随着新情况、新问题的出现,维护市场秩序的难度加大,需要政府部门进一步加强市场监管,也需要全社会共同努力。要创新市场监管理念,改革市场监管体制,完善市场监管体系。

更新监管理念

一是坚持依法依规监管。对各类市场主体一视同仁,依法依规实施公平公正监管,平等保护各类市场主体合法权益。要运用法治思维和法治方式履行市场监管职责,全面实施清单管理制度,通过权力清单明确“法无授权不可为”,通过责任清单明确“法定职责必须为”,通过负面清单明确“法无禁止即可为”,没有法律依据不能随意检查,规范政府部门自由裁量权,推进市场监管的制度化、规范化、法治化。

二是坚持简约监管。按照简政放权、放管结合、优化服务改革要求,坚持“简”字当头,实行简约高效的监管方式,消除不必要的管制,革除不合时宜的陈规旧制,打破不合理的条条框框,砍掉束缚创业创新的繁文缛节,减轻企业负担,减少社会成本。

三是坚持审慎监管。适应新技术、新产业、新业态、新模式蓬勃发展的趋势,围绕鼓励创新、促进创业,探索科学高效的监管机制和方式方法,实行包容式监管,改革传统监管模式,推动创新经济繁荣发展。对潜在风险大、社会风险高的领域,要严格监管,消除风险隐患。

四是坚持综合监管。适应科技创新、产业融合、跨界发展的大趋势,克服相互分割、多头执法、标准不一等痼疾,推进市场监管领域综合执法,建立综合监管体系,发挥各种监管资源的综合效益。加强信息共享,强化部门上下统筹,建立健全跨部门、跨区域执法联动响应和协作机制,消除监管盲点,降低执法成本。

五是坚持智慧监管。适应新一轮科技革命和产业变革趋势,适应市场主体活跃发展的客观要求,充分发挥新科技在市场监管中的作用。运用大数据等推动监管创新,依托互联网、大数据技术,打造市场监管大数据平台,推动“互联网+监管”,提高市场监管智能化水平。

六是坚持协同监管。市场监管要改变政府大包大揽的传统方式,明确企业的主体责任,推动市场主体自我约束、诚信经营,改变“政府急、企业不急”、“消费者无奈、经营者无惧”的弊端。充分发挥信用体系的约束作用、行业组织的自律作用以及消费者组织、社会舆论和公众的监督作用,实现社会共治。

 

完善监管体制

党的十八届三中全会提出“改革市场监管体系,实行统一的市场监管”。《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔2014〕20号)指出,加快县级政府市场监管体制改革,探索综合设置市场监管机构,原则上不另设执法队伍。根据改革方向各地纷纷进行了有益的探索,大致形成四类模式。

一类是“纺锤型”深圳模式。2014年5月14日,深圳组建市场和质量监督管理委员会,主要承担制定政策、规划、标准等职能,并监督执行部门,由分管副市长任主任。在区一级分别设置市场监督管理分局和食品药品监督管理分局作为市局直属机构,在街道设市场监督管理所作为两个区分局的派出机构。深圳模式呈现上下统一、中间分开的“纺锤型”结构。

深圳模式有三大优点:一是采取分类监管模式。充分考虑并区别对待普通产品质量与食品药品安全,将食品安全监管职能调整由食品药品监管分局承担,实现专业化监管;二是统一监督执法队伍;三是宏观政策设计与微观监管有机结合。但存在监管政策一致性和监管工作内部流程再造融合的挑战。

二是“倒金字塔型”浙江模式。2013年12月9日,浙江省食品药品监管体制改革正式启动,在县(市、区)整合工商行政管理局、质量技术监督局、食品药品监督管理局的职能和机构,组建市场监督管理局,保留原工商、质监、食药监局牌子;地级市自主选择机构设置模式;省级机构设置保持不变。同时通过重新布局结构,综合设置市场执法机构、基层市场监管所、技术检验检测和市场投诉举报等机构,具体设置形式由县(市、区)政府结合实际确定。可见,浙江模式呈现基层统一、上面分立的“倒金字塔形”结构。

浙江模式的优点在于可以发挥各部门优势,也有利于整合市场监管执法资源,在加强专业管理的基础上推进综合执法。缺点在于在“权责同构”的行政架构中,由于上级部门没有同步改革,下级对口机构为应对上级工作要求而难以优化和精简。所谓“下改上不改,等于没有改”。

三是“圆柱型”天津模式。2014年7月4日,天津市市场和质量监督管理委员会正式成立。改革整合了市食药监局、市工商局、市质监局的机构和职责,以及市卫生局承担的食品安全有关职责,不再保留食药监局、工商局和质监局三个市级部门。改革整合三个局的执法机构,设稽查总队。在区县层面,设市场和质量监督管理局,受天津市市场和质量监督管理委员会垂直领导,乡镇街道设置市场监管所作为区市场监管局的派出机构。这样,天津从市级层面到区、街道办全部实现“三局合一”,形成全行政区域内垂直管理的“圆柱型”统一市场监管模式。

天津改革是在简政放权的大背景下实施的,具有明显的政策导向性,目标是在一个部门负全责、一个流程优监管、一支队伍抓执法、一个平台管信用、一个窗口办审批、一个中心搞检测、一条热线助维权等七个重点方面下功夫、见成效。天津模式的机构整合力度最大,但机构“物理叠加”并不意味着去职能“化学反应”,因此面临内部行政流程整合的问题。有学者认为,过去“九龙治水”的分段监管模式与改革后“一龙治水”的大部制模式本质上具有结构相似性,只不过将部门间推诿扯皮变成部门内的协调。

四是“倒金字塔+统一党委型”上海模式。2014年1月1日开始,上海市浦东新区率先进行了市场综合监管执法体制改革。改革主要集中在四个方面:一、职能整合。将原浦东新区工商、质监、食品药品监管部门合并成立县区级市场监督管理局;二、监管重心下移,依托原来体制、队伍较完善的基层工商所组建街道基层市场监管所。同时将29个区局内设机构精简为18个,超过87%的机关精简人员充实到执法一线;三、调整管理模式,由工商系统省级“垂直管理”改为浦东新区“属地管理”;四、再造管理流程,统一监管执法标准,促进程序更优、效能更高。

上海模式的优点在于,一、推进市场监管领域“生活-流通-消费”全过程监督,促进监管到位;二、优化资源配置,实现综合监管,集中执法;三、加强重点领域和薄弱环节的监管。将更多监管职能逐渐下放至基层。同时通过机关机构精简,充实基层执法力量;四、推动管理创新,事中事后监管力度加大。通过整合原来三局监管业务数据库,上海浦东新区建立了统一的综合监管业务平台;五、促进简政放权,营商环境得以优化,实现“一口受理、一表申请、一门办理”,企业办事更加便捷、高效。

笔者认为,统一市场监管体制的建立是大势所趋,综合执法改革是市场监管改革的重要方向和重点任务,必须科学谋划、统筹推进。研究制定深化地方市场监管领域综合执法改革的政策思路,指导各地规范有序开展综合执法改革,大力推动市场综合监管。大力推进市、县综合行政执法,在总结县级层面经验做法基础上,积极推进地市层面综合执法,尽快完成市、县市场监管综合执法改革。按照市场统一性和执法统一性的要求,从完善政府管理架构、强化治理能力出发,加强市场监管体制改革的顶层设计,明确全国市场监管体制改革的方向。合理确定综合执法范围,探索有效的改革模式,统一执法资格和执法标准,提高综合执法效能。“十三五”期间,形成统一规范、权责明确、公正高效、法治保障的市场监管和反垄断执法体系。

 

创新监管机制

要与时俱进、开拓创新,不断完善市场监管体制机制,创新市场监管方式方法,适应市场经济发展变化趋势,提高市场监管的科学性和有效性。

首先,强化竞争政策实施机制。要以完善社会主义市场经济体制为目标,强化竞争政策在国家政策体系中的基础性地位,健全竞争政策体系,完善竞争法律制度,明确竞争优先目标,建立政策协调机制,倡导竞争文化,推动竞争政策有效实施。

发挥竞争政策的基础性作用,把竞争政策贯穿到经济发展的全过程,推动我国经济转型和体制完善。把竞争政策作为制定经济政策的重要基础,以国家中长期战略规划为导向,充分尊重市场,充分发挥市场的力量,实行竞争中立制度,避免对市场机制的扭曲,影响资源优化配置。完善公平竞争审查机制,积极倡导竞争文化。

第二,健全企业信用监管机制。强化企业责任意识,增强企业自我约束机制,让信用创造财富,用信用积累财富,发挥信用在经济运行中的基础性作用,促进社会信用体系建设。

完善企业信息公示制度,提高企业信息透明度,增强企业之间的交易安全,降低市场交易风险,提高经济运行效率。强化企业信息归集机制,促进信息的互联互通,并健全信用约束和失信联合惩戒机制,促进实现企业信用监管、协同监管、联合惩戒和社会共治。全面推行“双随机、一公开”监管,提高政府部门对企业监管的规范性、公正性和透明度。

第三,加强大数据监管机制。以市场监管信息化推动市场监管现代化,充分运用大数据等新一代信息技术,增强大数据运用能力,实现“互联网+”背景下的监管创新,降低监管成本,提高监管效率,增强市场监管的智慧化、精准化水平。

加强大数据广泛应用,整合工商登记、质量安全监管、食品安全、竞争执法、消费维权、企业公示和涉企信息等数据资源,研究构建大数据监管模型,加强对市场环境的监测分析、预测预警,提高市场监管的针对性、科学性和时效性。发展大数据信用服务市场,积极稳妥推动市场监管数据向社会开放,明确政府统筹利用市场主体大数据的权限及范围,构建政府和社会互动的信息应用机制。

(责任编辑 李秀江) 

作者单位系国家工商总局

 

 

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